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《民办非企业单位登记管理暂行条例》释义

2017-09-06 16:33:50   来源:
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改革开放以来,随着经济和各项社会事业的发展,各种类型的民办非企业单位不断增多,在经济、科技、教育、文化、卫生以及其他社会事务方面发挥了积极的作用。这些民办非企业单位的发展,是改革开放的可喜成果,是我国社会主义现代化建设事业的不可缺少的组成部分,在社会生活中的积极作用越来越广泛。它是我国公民充分享有社会主义民主与自由的体现,是人民群众积极性和创造力的结晶。对于这些民间组织的发展,党和国家一直坚持积极扶持、鼓励和保护的态度。但是,由于缺乏法定的管理规范,民办非企业单位本身和对民办非企业单位的管理出现的问题日益突出,这主要表现在:一是对民办非企业单位没有实行统一登记管理制度,一些单位对于民办非企业单位自行审批,政出多门,致使一些地方民办非企业单位盲目发展。业务主管单位与民办非企业单位联系松散,许多业务主管单位甚至不履行管理职责,只批不管,放任自流。二是有的民办非企业单位未经审批擅自开展活动,有些民办非企业单位违法牟取暴利,有的甚至擅自接受境外敌对势力的捐赠和委托,搞非法活动。这些情况都严重干扰了正常的社会和经济秩序,给社会稳定带来不利影响和隐患。为了有效地解决这些问题。兴利除弊,规范民办非企业单位走上健康发展的道路,确立统一的民办非企业单位登记管理制度,从国家管理的角度,制定民办非企业单位登记管理条例是迫切需要的。

与此同时,由于对民办非企业单位的管理缺乏健全的体制和统一的登记管理机关,致使社会上侵犯民办非企业单位合法权益的现象不断发生,有的单位和个人,也有一些行政机关,随意向民办非企业单位乱摊派、乱收费、乱罚款,甚至侵占私分或者挪用民办非企业单位的财产;还有的单位随意干涉民办非企业单位的内部管理事务。挫伤了民间组织自主管理,自我发展的积极性。在依法治国,建设社会主义法制国家的治国方略下,公民的权利保护意识日益增强,他们急切盼望国家制定规范民办非企业单位的法律、法规,依法抵制非法的干涉和侵害,捍卫自己的权利。也就是说,从社会,从民间要求制定民办非企业单位管理法规的呼声也越来越高。

正是在这样的背景下,l996年8月,中共中央办公厅、国务院办公厅发出了《关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知》,明确要理顺关于社会团体和民办非企业单位的管理体制,建立挂靠单位和业务主管部门与登记管理机关双重负责的领导体制,实行分级管理。挂靠单位和业务主管部门对民办非企业单位的申请登记、思想政治工作、财务活动、人事管理以及对外交往等重大活动安排、接受资助等负责管理;登记管理机关主要负责登记的审批工作以及研究制定有关的政策规定,并组织实施,负责对民办非企业单位的活动进行指导和监督检查,依法处理违法行为。登记管理实施统一归口后,社团和民办非企业单位的登记管理统一由民政部门负责,其他任何部门无权审批和颁发证书。该通知要求,要尽快制定法律、法规,明确民办非企业单位的地位作用、权利义务、必备条件以及对民办非企业单位的管理体制,使对包括民办非企业单位和社会团体在内的民间组织的管理,进一步纳入法制化、规范化的轨道。

根据通知的精神,民政部和国务院法制办公室经过广泛的调查、研究和论证,并征求了中央有关部门、一些地方以及一些有代表性的民办非企业单位的意见,拟定了《民办非企业单位登记管理暂行条例(草案)》。草案界定了民办非企业单位的范围,划清了民办非企业单位与社会团体以及事业单位三者之间的界限,特别是从有利于维护政治、社会稳定,又有利于维护正常的经济秩序的角度出发,防止别有用心的人利用民办非企业单位的合法民间组织形式从事危害国家和社会利益的活动,并且防范经济诈骗活动。同时,草案根据民办非企业单位依法承担民事责任的不同方式,确定其恰当的民事主体地位(根据暂行条例第十二条的规定,民办非企业单位可以分为法人、合伙和个体三种民事主体形式)。草案充分体现了既对民办非企业单位加强管理,又维护其合法权益的指导原则。

1998年9月25日,国务院第8次常务会议审议并通过了《民办非企业单位登记管理暂行条例》。1998年lO月25日,朱镕基总理签署国务院第251号令发布了该条例,条例自发布之日起施行。与《民办非企业单位登记管理暂行条例》同日发行施行的还有《社会团体登记管理条例》以及《事业单位登记管理暂行条例》。

《民办非企业单位登记管理暂行条例》使用“暂行条例”的字眼,显示了我国对于民办非企业单位的依法管理还处于进一步积累经验的过程中,是进行有中国特色的民间组织法制管理的一个尝试。但是,必须加以说明的是,“暂行”的字眼只是立法上采取的一个具体的技术措施,它并不影响该条例作为国务院行政法规的权威地位和效力,各地方和部门应当积极宣传、认真贯彻执行,民办非企业单位的管理机关、民办非企业单位以及公民必须切实遵守。

第一章 总 则

总则的内容反映了一部法律的精神实质和基本原则,它对于该法中的其他规范性条款有着实质性的影响,其他章节的内容必须围绕总则设定的基本原则和宗旨展开,是总则规定的引申和具体化,总则所确立的原则具有纲领和指导作用,在执行中对具体的条款发生歧义时,总则所确立的原则则往往成为法律解释的重要依据。《民办非企业单位登记管理暂行条例》总则共5条,分别规定了本条例的立法宗旨、民办非企业单位的概念界定、成立民办非企业单位的原则、民办非企业单位应当履行的义务以及对于民办非企业单位的管理体制,原则地概括了该条例的立法目的、调整范围、基本原则、管理体制和对管理对象的总体要求,本条例的其他5章的规定(管辖、登记、监督管理、罚则和附则)均围绕着总则的规定进一步展开。

第一条 为了规范民办非企业单位的登记管理,保障民办非企业单位的合法权益,促进社会主义物质文明和精神文明建设,制定本条例。

【释义】本条是关于立法宗旨的规定。

立法宗旨,也就是立法目的,是制定一部法律、法规所要完成的任务或者达到的目标,说得再通俗一点,就是制定这部法律要解决的问题。立法目的与其他具体规范的条文之间的关系是目的与手段的关系,它制约着具体的法律规范的内容。一部法律中的每一具体条文都必须围绕着该法的立法目的进行设计,为了实现立法宗旨和目的,每一项具体规定均不得与立法目的相背离或者冲突,立法目的一般作为法律、法规的第一条,开宗明义、总揽全局。《民办非企业单位登记管理暂行条例》第一条明确规定了该法的立法目的,主要分为三个内容:

(一)规范民办非企业单位的登记管理。随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的建立和完善,越来越多的公民、组织和其他社会力量投身到教育事业、科技事业、文化事业等社会公益事业和精神文明建设之中,打破了传统的国家单独兴办教育、科技、文化等事业的局面,民办非企业单位应运而生,在经济、科技、教育、文化、卫生以及其他社会事务方面发挥了一定的积极作用。由于民办非企业单位是新形势下出现的新生事物,对于此种组织的引导和管理尚缺乏制度和规范。虽然国家的一些单行的法律或者行政法规,涉及到某一领域的民办非企业单位的管理,但往往是与国家兴办的事业单位一并规范,无法体现民办非企业单位的个性特征。而且,不同的法律、行政法规之间互不关联,对于民办非企业单位缺乏统一的、协调的管理。尤其是在登记管理方面,由于没有统一的民办非企业单位的登记管理机关,致使民办非企业单位的登记管理长期处于空白和混乱状态。这不利于民办非企业单位的健康发展,更不利于对民办非企业单位进行管理和引导。《民办非企业单位登记管理暂行条例》出台,在法律上明确了民办非企业单位的管理体制,使民办非企业单位的登记管理有了统一的法律依据。明确了民政部门是民办非企业单位的登记管理机关,对于民办非企业单位实行严格统一的登记管理制度,除了各级政府的民政部门,其他任何机关无权对民办非企业单位实施登记,即使是根据某些法律、行政法规的规定可以进行一些前置的审批,但也不能取代民政部门的登记。加强民办非企业单位的登记管理,对民办非企业单位实施统一的登记管理。是制定本条例的首要目的。

(二)保障民办非企业单位的合法权益。民办非企业单位是改革开放形势下出现的新生事物,党和国家积极扶持、引导并鼓励民办非企业单位的健康发展。但是,由于缺乏统一的专门的法律规范的保护,民办非企业单位的合法权益常常受到非法的侵害。有鉴于此。保障民办非企业单位的合法权益就成为本条例的一个重要的立法目的。在此,我们有必要简要介绍一下民办非企业单位的合法权益。应当说。法律一旦确立了民办非企业单位的合法地位以后,他们就依法取得了所有法律保护的、不禁止的、民办非企业单位根据其性质可以享有的权利和利益,这些权利和利益的总和构成民办非企业单位的合法权益。根据民办非企业单位的不同种类,民办非企业单位所共同享有的合法权益主要有以下几种:(1)财产权,包括物权和债权,这是作为民事主体的民办非企业单位的一项重要的民事权利,财产是民办非企业单位开展活动的物质保障,也是民办非企业单位承担民事责任的物质担保。对于财产权的保护,本条例专门作出了规定,对于民办非企业单位的财产,任何单位和个人不得侵占、私分或者挪用,并对违反者设定了法律责任。除了本条例的规定外,如果民办非企业单位的合法财产受到侵害或者损害,民办非企业单位可以依照民法通则的规定向法院起诉,要求法院给予司法救济。法院可以通过判决侵权人返还财产,恢复原状或者损害赔偿等方式,来保护民办非企业单位的财产权。(2)名称权,这也是民办非企业单位的一项重要的权利。名称是民办非企业单位区别于其他法律主体的重要特征,依法受到保护,任何其他单位不得冒用。(3)名誉权,拟制法律主体就如自然人一样,也享有名誉权,他人不得毁损民办非企业单位的名誉,否则,民办非企业单位可以依法提起诉讼保护自己的名誉,并可以就因此遭受的损失要求赔偿。(4)知识产权、必括著作权、专利权、商标权等。民办非企业单位广泛分布于教育、科技、文化、卫生等社会事业和服务领域.多数属于从事具有较高知识含量的服务活动。在知识经济时代,知识产权对于民办非企业单位的发展十分重要,而在实践中民办非企业单位的知识产权受到侵害的情况经常发生,所以,应当注意对其知识产权的保护。(5)依法享受减免税的权利。民办非企业单位是非营利性的提供社会服务的组织,它的性质决定了它应当根据其从事的事业而相应地享有一定的减免税的待遇,如果法律确定了民办非企业单位可以享有的减免税的权利,应当注意保护这种权利。(6)诉权,又称诉讼请求权,是指民事权利主体依法享有的请求法院给予司法救济的权利。民办非企业单位作为民事法律关系主体的一种,无论其何种合法权益受到侵害的时候,它均可以向法院提起诉讼,请求法院保护自己的合法权益。诉权虽不是实体权利,而且诉权也当然不意味着胜诉,但它是其他权利得到保障的重要条件,所以也是非常重要的一种权利。

《民办非企业单位登记管理暂行规定》颁布实施后,民办非企业单位依法“名正言顺”,一方面,任何组织和个人都必须尊重、维护并不得侵害民办非企业单位的合法权益;另一方面,民办非企业单位也要强化权利意识,敢于并善于利用法律武器向不法侵害者作坚决的斗争。

(三)促进社会主义物质文明和精神文明的建设。以上两个目的是本条例的直接目的,本项目的是本条例的最终目的。包括民办非企业单位在内的民间组织是建设社会主义物质文明和精神文明的不可忽视的力量,通过立法加强民办非企业单位的登记管理和保护,就会进一步促进民办非企业单位健康有序地发展,充分发挥其在经济和社会发展中的积极作用,从而促进社会主义物质文明和精神文明建设。

第二条 本条例所称民办非企业单位,是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的,从事非营利性社会服务活动的社会组织。

【释义】本条是对民办非企业单位概念的界定。

法律是调整社会关系的具有强制力的规范,不同的法律调整的对象是不同的。本条例调整的对象是民办非企业单位,而“民办非企业单位”是我国立法上首次使用的概念。在实践中民办非企业单位与事业单位、社会团体以及其他社会组织有着非常广泛的联系。所以,在条例中明确界定民办非企业单位的含义和范围,无论对于在法律上明确其主体地位,在现实中区别于其他组织,还是在立法上设计制度,执法上便于操作,都具有很重要的意义。根据本条的规定,民办非企业单位具有如下质的规定性:

首先,民办非企业单位是由企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人举办的,而不是由政府或者政府的部门举办的。这里所指的企业,应当包括所有以营利为目的的,在工商行政管理机关登记注册的公司、合伙、个体等各类企业。事业单位,是指国家为了社会公益的目的,由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的,从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。社会团体是指由公民自愿组成,为实现会员共同意愿,依法成立并按照其章程开展活动的非营利性社会组织。

从举办主体的范围来看,民办非企业单位具有明显的民间性,它和事业单位有着明显的区别,根据《事业单位登记管理暂行条例》的规定,事业单位主要是国家机关或者其他组织举办的。

其次,民办非企业单位是“利用非国有资产”举办的,而不是利用国有资产举办的,这也是民办非企业单位区别于事业单位的一个重要的方面,事业单位则是指利用国有资产举办的。

“国有资产”是指所有权属于国家的一切财产形式。“非国有资产”是指国有资产以外的其他财产形式,可以是个人财产,可以是集体所有的财产,也可以是国外的资产。在这里,有必要说明的是,本条所称利用非国有资产是指主要利用非国有资产,而不是不允许有国有资产的成分,只要国有资产不占主导、支配地位。

第三,民办非企业单位是提供社会服务的非营利性的社会组织,非营利性是民办非企业单位区别于企业的一个基本特征。民办非企业单位所提供的社会服务,具有社会公益事业的特点,其宗旨是为了社会的公共利益和促进社会的进步与发展,而不是为了营利。企业,包括服务类型的企业。其宗旨就是通过其经营活动而获取利润,营利是一切企业的出发点。民办非企业单位的非营利性体现在它章程规定的目的和宗旨上,也体现在它区别于企业的财务管理和财产分配体制上。企业的盈利可以在成员中分红,清算后的财产可以在成员中进行分配,民办非企业单位的盈余和清算后的剩余财产则只能用于社会公益事业,不得在成员中分配。

对于民办非企业单位的非营利性的特点,应当理解为不以营利为其宗旨和目的,民办非企业单位的非营利性并不排斥企业单位可以根据其提供的社会服务收取合理的费用,这些费用是服务的成本价值,是继续维持并扩展服务的必不可少的资金。如果以民办非企业单位的非营利性的特点来否定民办非企业单位可以依法进行合理的收费,那是机械的观点,其结果将是直接扼杀民办非企业单位的生存和发展。

第四,民办非企业单位主要从事的是社会服务活动。由于社会服务活动的领域比较广泛,所以民办非企业单位所涉及的领域也比较宽,而且范围在不断扩大。从目前存在的民办非企业单位的分布来看,主要分布在教育、科研、文化、卫生、体育、新闻出版、交通、信息咨询、知识产权、法律服务、社会福利事业以及经济监督事业等领域。教育事业中主要是指幼儿园、民办小学、中学、学校、学院,民办专修(进修)学院或学校,民办培训(补习)学校或中心等。卫生事业中主要是指民办门诊部(所)、医院,民办康复、保健、卫生、疗养院(所)等。文化事业中主要是指民办图书馆、博物馆、艺术馆、书画院、演出团队等。科学研究事业中主要是指民办科研院(所)、研究中心、科技馆等。体育事业中主要是指民办体育场、馆、中心、俱乐部等。劳动和社会保障事业中主要是指民办职业培训学校或中心,民办职业介绍所等。民政事业中主要是指民办福利院、敬老院、老年福利机构,民办婚姻介绍所,民办社区服务中心(站)等。法律服务业中要是指民办法律事务所、法律援助中心、合作、合伙律师事务所等。

从上述民办非企业单位的分布我们可以看出,民办非企业单位具有广泛的社会性,正是由于民办非企业单位具有广泛的社会性,涉及到社会的方方面面,所以几乎在社会各个领域发挥着其他社会组织所不可替代的作用。

第五,民办非企业单位是从事经常性、连续性服务的实体性社会组织。实体性是其有别于社会团体的一个基本特征。社会团体是指由公民自愿组成的会员制的组织,其组织结构具有松散性,活动具有不定期性;和社会团体相比,由于民办非企业单位是面向社会开展服务的组织,其活动的特点是连续的、经常的,其组织结构具有实体性。

第三条 成立民办非企业单位,应当经其业务主管单位审查同意,并依据本条例的规定登记。

【释义】这是关于民办非企业单位成立原则的规定。

对于民办非企业单位实行由业务主管单位和登记管理机关双重负责的管理体制是符合我国民办非企业单位管理实际的。民办非企业单位的管理是政策性、业务性和社会性都很强的工作,工作量大,而且非常复杂,在业务领域上涉及方方面面,如仅仅依靠某个部门来管理是难以胜任的。所以必须既要充分利用业务主管单位熟悉业务工作的管理优势,同时又要加强统一归口的登记管理。通过业务主管单位审查批准,可以保障依法成立的民办非企业单位具有法定的从事和开展相应活动的条件,也可以通过这种前置的审批使登记管理机关减少了解和调查事务的工作量,提高登记管理机关的工作效率,调动各种力量加强对民办非企业单位的管理。业务主管单位重点负责民办非企业单位成立前的审批以及成立后的日常业务活动的监督指导工作,登记管理机关则侧重宏观管理、负责登记以及对民办非企业单位违法行为和非法民办非企业单位的查处。

对于民办非企业单位的设立原则,亦即非营利性组织的设立原则,在世界各国的具体作法不尽一致。大体可以分为两种情形。一是许可主义,又称核准主义。它是指设立非营利性组织在具备法律规定的条件的基础上,需要报请主管机关审查同意,方可申请成立登记。二是准则主义,又称登记主义,是指设立不需要主管机关的审批,只要符合法律规定的成立条件,即可以向登记管理机关申请登记,经登记管理机关依法审查合格,便可授予合法的主体资格。从登记的法律性质来讲,根据世界各国的作法,有追惩制和预防制的区别。追惩制的含义是,即使是不登记,也不属于违法组织,当然不能依法取得相应的地位和权利。是否追究其责任依据其是否从事了违反法律的行为,并不因不登记而开展活动就给予处罚;预防制的含义是,登记不但是取得相应主体地位和权利的必要条件,而且登记与否同时还是组织违法与否的界限。对于不经登记开展活动的,要依法予以取缔。一般英美法系国家多采用追惩制,而日本、新加坡等东方国家多采用预防制。

从以上的介绍我们可以判断,我国对于民办非企业单位所采取的设立原则属于核准主义,即在向登记管理机关申请成立登记之前,必须有事先经业务主管单位审查同意的前置程序,没有业务主管单位审查同意的文件,登记管理机关不得予以登记。从登记的法律性质来看,我国对于民办非企业单位的登记属于预防制,未经登记的民办非企业单位,不得以民办非企业单位的名义开展活动,否则将受到严厉的处罚(参见本条例第二十七条的规定)。

第四条 民办非企业单位应当遵守宪法、法律、行政法规和国家政策,不得反对宪法确定的基本原则,不得危害国家的统一、安全和民族团结,不得损害国家利益、社会公共利益以及其他社会组织和公民的合法权益,不得违背社会道德风尚。

民办非企业单位不得从事营利性经营活动。

【释义】本条是对民办非企业单位应当履行义务的基本要求。

民办非企业单位是我国改革开放新形势下出现的新生事物,在本条例颁布之前,虽然已经大量存在,但是在立法上,并没有得到统一的确认和规范。对于这新生事物,依法加以保护是促进和保障民办非企业单位健康发展的必要条件。根据民办非企业单位多年来的发展情况,应该说其主流是健康的,但是也的确存在一些不尽人意之处。为了合理保障和规范民办非企业单位的发展,在依法赋予民办非企业单位权利的同时,规定其应当履行的基本的法律义务不但必要,而且十分重要。

“民办非企业单位应当遵守宪法、法律、行政法规和国家政策”。这是任何社会组织和公民,即任何法律的主体都必须履行的最起码的义务。宪法是我国的根本大法,她规定了我国的政治制度、经济制度等根本制度和根本任务以及公民的基本权利和义务。宪法是国家一切活动的总章程,具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、备企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严,维护宪法实施的职责。我国现行的宪法是指1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过,同日公布施行的《中华人民共和国宪法》,该宪法分别经l988年第七届全国人大第一次会议、l993年第八届全国人大第一次会议以及1999年3月15日第九届全国人大第二次会议三次修订。这里所说的“法律”是指由我国的最高权力机关——全国人民代表大会及其常务委员会制定的行为规范。“法规”是指国务院制定的行政法规以及省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规和省、自治区、直辖市所在地的市以及国务院批准的较大的市的权力机关制定的地方性法规。其中法律和行政法规在全国范围内适用,所有民办非企业单位均需遵守;地方性法规只在本地区适用,处于某地区的民办非企业单位应当遵守本地的地方性法规。“国家政策”是党和国家在重大问题上制定的方针和决策,在一定的时期内具有针对性的指导作用。在我国法制建设尚处于进一步完善的阶段,国家政策是对法律规范的必要补充,要求民办非企业单位遵守国家政策的规定,对于集中各种社会力量,完成国家共同的目标和规划是十分必要的。

本条规定的“宪法确定的基本原则”主要是指“四项基本原则”即:坚持社会主义道路,坚持人民民主专政制度,坚持中国共产党的领导,坚持马列主义毛泽东思想。四项基本原则是立国之本,也是治国之策。它系统规定了国家的方向和道路、基本的政治基础、领导力量和意识形态。不坚持甚至否定四项基本原则,就会导致资产阶级的自由化,就会犯基本的政治错误。本条例和《社团登记管理条例》均明确规定了民办非企业单位和社会团体不得反对宪法确定的基本原则,这是从法律上和政治上对他们提出的基本要求,同时也是针对少数民办非企业单位和社团等非法民间组织,公开要求修改宪法,要求取消宪法序言(四项基本原则就是在宪法序言中规定的)而设定的。根据宪法的规定我国公民享有广泛的权利和自由,其中包括言论和结社的自由。但是,这些自由必须被限定在法律允许的范围之内,对于连宪法确定的基本原则都予以否定的公民,法律又如何能给予他违反宪法的自由呢。

民办非企业单位不得危害国家的统一、安全和民族的团结。我国宪法规定:“中华人民共和国公民有维护国家统一和全国各民族团结的义务”(宪法第52条),“中华人民共和国公民有维护国家的安全、荣誉和利益的义务,不得有危害国家安全、荣誉和利益的行为”(宪法第54条)“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须遵守宪法和法律”。“一切违反宪法和法律的行为必须予以追究 '。(宪法第5条)国家的统一、安全和民族的团结是国家长治久安、和平繁荣的基础,三者是紧密相连、密不可分的,没有国家的统一,国家的安全就缺乏保障,没有民族的团结,国家的安全也会受到威胁。维护国家的统一首先要维护国家的领土完整,不搞地区分裂和民族分裂,维护国家的统一还要维护主权的统一和法制的统一;不破坏民族团结首先要尊重其他民族,尤其是少数民族的传统、风俗和习惯,保障少数民族的民族自治权,不得煽动民族仇恨、民族歧视。

对于危害国家安全的行为,我国国家安全法和刑法均规定了严厉的处罚。根据这些法律的规定,危害国家安全的行为主要是指以下几种:(1)阴谋颠覆政府、分裂国家、推翻社会主义制度的;(2)参加间谍组织或者接受间谍组织及其代理人的任务的;(3)窃取、刺探、收买、非法提供国家秘密的;(4)策动、勾引、收买国家工作人员叛变的以及进行其他破坏国家安全的行为。对于危害国家安全构成犯罪的,要依照刑法的规定严厉打击,对于特别严重的危害国家安全的犯罪分子,依照刑法的规定,可以判处死刑。

民办非企业单位不得损害国家利益、社会公共利益以及其他社会组织和公民的合法权益。我国宪法规定:“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候,不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”(宪法第51条)宪法的此项规定虽然是针对公民作出的,但其原则适用于一切法律关系的主体。权利和自由都是法律上的概念,任何权利和自由都不是绝对的,都有其界限和范围,一个主体的权利和自由必须是和他人的权利和自由能够相容共生的条件下才有可能被确认和保障。民办非企业单位依法成立后,即具有自己独立的权利和利益,对于这些权利和利益,国家的法律是予以保护的。但是,这些权利和利益的行使不得以侵害国家的、社会的以及其他社会主体的权利、利益和自由为前提。如果其权利和利益的行使侵害了其他主体的权利和利益,其他主体就要依法寻求保护和救济,司法机关就要因此追究民办非企业单位的法律责任。

民办非企业单位不得违背社会道德风尚。社会道德风尚,在我国就是社会主义道德风尚,是社会主义国家社会伦理行为规范。社会主义道德风尚是精神文明建设的重要组成部分。道德规范虽然也属于社会的行为规范的范畴,但是它不像法律规范那样具有强制执行的效力。一般来讲,违反一个社会的道德规范,会受到人们的指责,但不会受到公权力的惩罚。遵守社会公德是公民和其他社会主体的道德义务,而不是法律义务。但是,如果法律、法规明确规定某一法律主体必须遵守社会道德风尚,那这种遵守就因此而上升为法律的义务,违反之,将受到法律的制裁。

民办非企业单位大多是从事社会性服务活动的组织。其行为具有较为广泛的社会影响,如果不遵守社会道德风尚,就可能造成极为恶劣的社会影响。虽然条例对于民办非企业单位违背社会道德风尚未设定法律责任,但是,如果登记管理机关和业务主管单位可以以违反本条规定的义务为由,不予批准或者登记。

民办非企业单位不得从事营利性经营活动。根据本条例第2条的规定,民办非企业单位的性质就是“从事非营利性社会服务活动的社会组织”,所以本条规定民办非企业单位不得从事营利性经营活动,不是对民办非企业单位权利能力的限制,而恰恰是为了维护民办非企业单位自身的性质和特点。民办非企业单位因其为社会提供公益服务的特点,使得国家有必要对于民办非企业单位采取特殊的税收政策,如果民办非企业单位利用这一特殊的身份从事营利性经营活动,不但与其性质不符合,而且也有规避税法之嫌。再说,如果民办非企业单位以经营为目的,一切以“利”当头,也不利于其健康发展。

但是,民办非企业单位不从事营利性的经营活动,并不妨碍其在从事社会服务活动的过程中进行合理的收费,按照国家的规定根据自己提供的服务收取合理的费用,以确保成本,略有盈余,对于维持其活动,促进和扩大其业务规模是非常必要的,这与从事营利性经营活动是完全不同的概念,必须严格加以区分。区分营利性经营活动和合理收取服务费,无论对于监督规范民办非企业单位还是保护民办非企业单位的合法权益都具有重要意义。

应当说明的是,禁止民办非企业单位从事营利性经营活动,并不是剥夺了公民和其他组织在社会服务领域进行营利性经营的权利。如果公民和其他组织意图在社会服务领域从事营利性的经营活动,他们有权到工商行政管理机关申请企业法人的登记,而不是到民政部门申请民办非企业单位的登记。

第五条 国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的民办非企业单位登记管理机关(以下简称登记管理机关)。

国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府的有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织,是有关行业、业务范围内民办非企业单位的业务主管单位(以下简称业务主管单位)。

法律、行政法规对民办非企业单位的监督管理另有规定的,依照有关法律、行政法规的规定执行。

【释义】本条是关于民办非企业单位登记管理机关、业务主管单位和登记管理体制的规定。

本条分为三款,第l款明确了民政部门是民办非企业单位的登记管理机关。第2款明确了民办非企业单位的业务主管单位。第3款规定了本条例所规定的民办非企业单位的监督管理制度与相关法律、法规的关系。

民办非企业单位的登记管理机关是各级人民政府的民政部门。国务院民政部门负责同级业务主管单位审查同意的民办非企业单位的登记。县级以上人民政府的民政部门是本级人民政府的民办非企业单位登记管理机关,按照法律的规定,行使民办非企业单位登记管理的法定职责。

民办非企业单位的登记管理机关仅指民政部门,而业务主管单位所涉及的部门和组织却非常广泛,如民办学校、幼儿园等教育类的民办非企业单位,其业务主管单位是各级政府的教育行政管理部门(在国务院为教育部);民办图书馆、博物馆及演出团队等文化艺术类的民办非企业单位的业务主管单位是各级政府的文化行政管理部门(在国务院为文化部);民办医院、诊所等卫生类的民办非企业单位的业务主管单位是各级政府的卫生行政管理部门(在国务院为卫生部)等。条例的规定中之所以没有采用业务主管部门(法律、行政法规中多使用“业务主管部门”的概念)而是采用了业务主管单位的概念,主要是考虑有些民办非企业单位的业务主管机构并不是政府的行政管理部门而是政府授权的具有一定行政管理职能的事业单位和其他组织。对于此类组织,本条例统称为各级政府“授权的组织 ',以区别于政府的行政部门,将此两者合起来,统称为民办非企业单位的业务主管单位。

本条第3款的规定是指只要民办非企业单位是其他某个法律、行政法规所规范的对象,那么该民办非企业单位就必须在遵守《民办非企业单位登记管理暂行条例》的同时,必须同时接受相关的法律或者行政法规规定的监督管理。根据现行的法律、行政法规,涉及各类民办非企业单位监督管理的主要有:l995年颁布实施的《中华人民共和国教育法》、(1996年施行的《中华人民共和国职业教育法》、1997年施行的《社会力量办学条例》、1997年施行的《广播电视管理条例》、1993年施行的《中华人民共和国注册会计师法》、1995年施行的《中华人民共和国城市房地产管理法》、l994年施行的《医疗机构管理条例》1997年施行的《中华人民共和国律师法》等等。

必须说明的是,本条第3款规定的所谓“监督管理”,主要是指一般的日常监督管理的规定。如果法律、其他行政法规对于某一类民办非企业单位已经有登记、批准方面的规定,这些登记也不能替代本条例规定的登记。例如,如果某些民办非企业单位依照法律、其他行政法规的规定,已经经有关业务主管单位依法审核或者登记并取得了相应的执业许可证书,则仍应当根据本条例的规定进行登记,只不过可以根据本条例第十二条的规定,简化登记手续,凭有关主管部门出具的执业许可证明文件,发给相应的民办非企业单位登记证书。于此场合,登记管理机关应当采取区别政策,这样既可以为民办非企业单位提供方便,登记管理机关提高效率,同时又体现出本条例与其他法律、行政法规的规定的有机衔接,维护法制的有机统一。

第二章 管 辖

管辖是《民办非企业单位登记管理暂行条例》中的一项重要内容,划分管辖、明确职责,是实施有效监督管理的前提。本章根据条例对民办非企业单位实行统一登记、双重管理的原则,规定了登记管理机关和业务主管单位在登记管理和监督管理中的分工和权限,这对于他们在各自的职责权限范围内更好地发挥管理、服务的职能,促进、扶持和引导民办非企业单位的发展,具有重要作用。

第六条 登记管理机关负责同级业务主管单位审查同意的民办非企业单位的登记管理。

【释义】本条是关于登记管理机关管辖权限的规定。

登记管理机关对民办非企业单位实行级别、地域管辖相结合的原则,根据这一原则,明确了不同级别的登记管理机关登记管理的对象,也就是说,国务院民政部门负责国务院有关部门及经国务院授权的组织审批的民办非企业单位的登记管理;省、自治区、直辖市人民政府的登记管理机关负责同级业务主管单位(即省、自治区、直辖市人民政府的有关部门及经省、自治区、直辖市人民政府授权的组织)审批的同一行政区域内的民办非企业单位的登记管理;地区(市、自治州)行署或人民政府的登记管理机关负责本级业务主管单位审批的同一行政区域内民办非企业单位的登记管理;县(县级市、自治县)人民政府的登记管理机关负责本级业务主管单位审批的同一行政区域内民办非企业单位的登记管理。

第七条 登记管理机关、业务主管单位与其管辖的民办非企业单位的住所不在一地的,可以委托民办非企业单位住所地的登记管理机关、业务主管单位负责委托范围内的监督管理工作。

【释义】本条是关于登记管理机关、业务主管单位日常监督管理中委托管理的规定。

民办非企业单位日常管理的具体分工,条例第四章有专门规定。本条所要解决的是民办非企业单位与管辖的业务主管单位、登记管理机关不在一地的管理问题。委托管理作为一种特殊的管理形式,旨在解决登记管理机关、业务主管单位与其管辖的民办非企业单位的住所不在一地的问题。

委托管理是民办非企业单位日常管理中的一项重要制度,何谓委托呢?委托是一种代理行为,在行政管理中,委托是行政合同行为,具体是指行政机关把一定的事务委托给另一个机关或者非行政机关的组织办理的行为。在行政管理委托中,委托方负有以下义务:

(1)委托是法律、法规授权的,具有委托的权限,不是委托方自加的;

(2)委托事项必须在该机关的法定权限内;

(3)对被委托的组织实施行政管理的行为进行监督;

(4)对被委托组织实施的行政管理行为承担法律后果。

受委托组织的法律义务是:

(1)受委托的组织必须以委托方的名义实施监督管理;

(2)受委托的组织应当在委托的权限内实施监督管理;

(3)受委托的组织不得再行委托。

由此可见,民办非企业单位的委托管理权是有严格限制的,委托方和受托方都必须按照法定的程序和权限依法行使。一般来说,民办非企业单位的委托管理不是全权委托,委托内容多限在日常管理、年检初审和监督处罚的前期工作,而登记审核、发证及年检审定、处罚书的出具等工作仍需由委托方平完成。

委托管理的意义,就是要发挥民办非企业单位所在地的登记管理机关和业务主管单位的作用,弥补因登记管理机关、业务主管单位与所管辖的民办非企业单位不在一地。而给管理上带来的不便,更好地发挥监督管理的职能。由住所地的登记管理机关和业务主管单位进行监督管理,便于及时发现问题、解决问题,便于更好地保护民办非企业单位的利益。

第三章 登 记

建立健全民办非企业单位登记管理制度,对民办非企业单位实行统一归口登记。这不仅是加强社会组织管理的需要,也是民办非企业单位存在和发展的基本要求。对民办非企业单位依法登记,是国家确认其合法性的基本形式,也是民办非企业单位取得社会承认的法定渠道。登记制度的确立意味着,在我国,民办非企业单位只有依法登记才能行使国家赋予的各项权利,参与各项社会事务的服务,保护属于自身的各种权利。一个完善的社会组织登记制度,必须明确成立、变更和注销登记的条件、内容和程序。本章就是对民办非企业单位成立登记、变更登记和注销登记的规定,它是本条例非常重要的内容。严格履行本章各条款的要求,对加强民办非企业单位的登记管理工作,有着重要的意义。

第八条 申请登记民办非企业单位,应当具备下列条件:

(一)经业务主管单位审查同意;

(二)有规范的名称、必要的组织机构;

(三)有与其业务活动相适应的从业人员;

(四)有与其业务活动相适应的合法财产;

(五)有必要的场所。

民办非企业单位的名称应当符合国务院民政部门的规定,不得冠以“中国”、“全国”、“中华”等字样。

【释义】本条是对申请登记民办非企业单位应当具备条件的规定。

申请成立民办非企业单位,必须具备法定的条件。

(一)要有业务主管单位,并且经业务主管单位的审查同意。要申请登记民办非企业单位,首先必须有与该民办非企业单位业务相关的行政管理部门或者经授权的组织作为业务主管单位。筹备成立民办非企业单位的举办者应当向该业务主管单位提出申请,由业务主管单位根据行业管理的有关规定及政策,结合本行业发展的需要,对筹备成立民办非企业单位的有关章程、资金、人员资格、场所设备等内容进行审查。经业务主管单位审查同意设立的,才具备第一个条件。

(二)要有规范的名称、必要的组织机构。申请成立民办非企业单位的必须有自己的名称,以区别于其他的社会组织。确定的名称必须规范,能够反映该民办非企业单位的宗旨与业务范围,能够有别于其他的社会组织。民办非企业单位只能有一个名称,且不能与其他已登记注册的民办非企业单位的名称相同。规范的民办非企业单位的名称一般应当由以下部分构成:字号、业务领域、组织形式。其名称一般应当冠以所在地行政区划的名称。确定的名称一般应用汉字表达,但在民族自治地方可同时使用本民族自治地方通用的民族文字。申请登记的民办非企业单位必须设立必要的组织机构,设立组织机构是民办非企业单位开展社会活动的必要条件。这些组织机构的设立应当与成立的宗旨、所承担的业务及本单位的规模相适应。有规范的名称和必要的组织机构是成立民办非企业单位的第二个条件。

(三)有与其业务活动相适应的从业人员。民办非企业单位有固定的业务,要很好地开展所确定的业务活动,要求该单位必须具备与业务活动相适应的从业人员。根据民办非企业单位的不同类别,对从业人员也有相应要求,并不是所有的人都适合作为民办非企业单位的从业人员,有些行业的民办非企业单位对从业人员有一定的技术或技能资格方面的要求,如民办医院,就要求有与医院规模相一致的具有医师资格的人员。因此民办非企业单位的从业人员数量要与该单位的规模及业务范围和业务量相一致,不同的行业如果对本行业范围内成立的民办非企业单位的从业人员有专门要求的,该民办非企业单位的从业人员必须符合规定的要求。民办非企业单位有符合上述要求的从业人员是申请成立登记的第三个条件。

(四)有与其业务活动相适应的合法财产。有合法的财产是保证民办非企业单位能正常开展业务活动,促进其宗旨确定的事业发展的经济基础,是民办非企业单位承担民事责任的必要物质条件。申请登记成立民办非企业单位必须具备与其规模、业务活动范围和业务量相适应的合法财产。资金数额必须达到行业所规定或要求的注册资金的最低限额。同时,财产的来源必须合法,必须是来自正当的渠道并且不违背国家法律、法规和有关政策。接受境内外个人或组织所捐赠的附带有危害国家主权、安全和民族团结要求的或附带的条件将会对社会稳定产生不安定隐患的资金等非法财产,不能作为申请登记成立民办非企业单位的合法财产。

(五)要有必要的场所。民办非企业单位是实体性组织,必须要有与该单位的业务范围相适应的场所。民办非企业单位的场所是开展业务活动的所在地。民办非企业单位活动的场所至少要求有一个,但如业务活动需要或受客观条件限制可以有两个或多个,但民办非企业单位业务活动的场所设置地不能超出登记管理机关和业务主管单位所管辖的区域。

上述五个要求是申请登记民办非企业单位应当具备的条件,必须强调,只有同时具备了五个条件,才能向登记管理机关提出申请登记民办非企业单位。只具备其中一个或若干个是不能提出申请登记的。

该条第2款还对登记成立民办非企业单位的名称作了禁止性规定。它根据民办非企业单位本身的特性,明确禁止民办非企业单位使用冠以“中国”、“全国”、“中华”等字样的名称。对冠以这类名称的民办非企业单位,业务主管单位在审查时就应要求更改,更改后的名称符合国务院民政部门规定的,才能到登记管理机关提出申请。否则,登记管理机关不予受理。

第九条 申请民办非企业单位登记,举办者应当向登记管理机关提交下列文件:

(一)登记申请书;

(二)业务主管单位的批准文件;

(三)场所使用权证明;

(四)验资报告;

(五)拟任负责人的基本情况、身份证明;

(六)章程草案。

【释义】本条是对申请民办非企业单位登记应提交文件的规定。

向登记管理机关提交的文件,是指举办者向登记管理机关提出的据以引起审查批准程序发生的法律文书。申请成立登记是一项具有严格的程序、明确的申请要求和完备的条件以及具体的法律效力的法律制度,它要求申请人应当以书面的形式提出申请,并提供相应的法律文书,以保证申请的明确、具体和相对稳定。所以,申请人提交的各种文件都各自具有不同的作用。

(一)登记申请书。从法理上说,申请人向登记管理机关申请登记并递交登记申请书,是一种要式行为。如果申请人不以书面的形式申请登记,申请就不具有法律上的效果,登记行为便不会发生。因此,申请人要表达申请意愿,就必须向登记管理机关提交登记申请书。登记申请书的内容应当包括:成立的目的,业务范围,可行性论证,筹备的基本情况,活动资金及经费来源渠道,举办者单位名称或申请人姓名等。

(二)业务主管单位的批准文件。本条例规定申请登记民办非企业单位必须具备的条件之一就是要有业务主管单位,并且经过业务主管单位的审查。作为审查的结果。业务主管单位应当对审查同意的出具批准文件。业务主管单位出具批准文件起,就开始承担本条例第二十条所规定的业务主管单位应当履行的所有监督管理职责。

(三)场所使用权证明。相应的场所是保证民办非企业单位正常开展业务活动和完成设立的宗旨的必备条件之一。在申请登记时申请人应提交场所的使用权证明。如场所为举办者直接拥有,应提供具有法律效力的场所所有权的证明;如场所为举办者租用的,应提供租用合同。其租赁期必须在一年以上。

(四)验资报告。验资报告是指法定的社会验资机构对设立民办非企业单位注册资金的真实性、合法性进行审验后出具的报告。民办非企业单位在申请登记时的注册资金必须经过会计师事务所验资并出具验资报告,注册资金数额必须符合登记管理机关和业务主管单位的要求。

(五)拟任负责入的基本情况、身份证明。为了使登记管理机关了解申请登记的民办非企业单位拟任负责人是否具备管理该民办非企业单位的资格,以及拟任的负责人是否有条例第十一条第2款第4项规定不予登记的情形,民办非企业单位的申请人在申请登记时还应提供拟任负责人的基本情况和身份证明。基本情况应包括拟任负责人姓名、性别、民族、年龄、目前所在单位、有否受到过剥夺政治权利的刑事处罚、个人简历等。身份证明可以是《身份证》的复印件。登记管理机关认为必要时可验证《身份证》原件,拟任负责人应予以提供。

(六)章程草案。设立民办非企业单位必须依照条例的要求制定民办非企业单位章程,制定章程是设立民办非企业单位的必要条件之一。民办非企业单位的章程是自我规范、自律管理的重要文件,必须具有合法性。如果未经登记管理机关核准或章程内容违背了条例的规定,将失去效力,也得不到法律的保护。因此,在申请登记民办非企业单位时,申请人必须将拟定的章程草案提交给登记管理机关,由登记管理机关核准,经核准后方能生效。

第十条 民办非企业单位的章程应当包括下列事项:

(一)名称、住所;

(二)宗旨和业务范围;

(三)组织管理制度;

(四)法定代表人或者负责人的产生、罢免的程序;

(五)资产管理和使用的原则;

(六)章程的修改程序;

(七)终止程序和终止后资产的处理;

(八)需要由章程规定的其他事项。

【释义】本条是对民办非企业单位的章程应当包括的主要内容的规定。

(一)民办非企业单位的名称和住所。章程中必须载明民办非企业单位的名称。其名称要规范。民办非企业单位的住所是民办非企业单位的法定地址。民办非企业单位以其主要办事机构所在地为住所。民办非企业单位住所只能有一个。章程中应载明住所的详细地址。

(二)民办非企业单位的宗旨和业务范围。民办非企业单位的宗旨是指该民办非企业单位设立的目的和为之而完成的事业,它是该民办非企业单位存在和发展的动力,也是确定该民办非企业单位业务范围的主要依据。民办非企业单位业务范围是指民办非企业单位所从事的行业、服务项目的种类。民办非企业单位的业务范围是在章程中确定,经登记管理机关核准登记。如果民办非企业单位超越章程规定的业务范围开展活动,则属于违规行为。

(三)民办非企业单位的组织管理制度。民办非企业单位内部要有必要的组织管理制度,要对决策机构、业务执行机构以及监督机构的产生及职权制定相应的制度加以明确,对这些机构成员的产生办法、职能和议事程序作出具体规定。

(四)民办非企业单位法定代表人或者负责人的产生、罢免的程序。民办非企业单位具有法人资格的,该单位对外发生法律关系时,通过其法定代表人表示其法人的意思。不具备法人资格的民办非企业单位,其对外发生法律关系时,通过该单位的负责人表达该单位的意思。法定代表人或者负责人是代表该民办非企业单位对外开展一系列业务活动,其活动从法律关系上讲是负有法律责任,因此在章程中应当明确法定代表人或者负责人是通过何种程序产生,又在何种情况下通过哪种程序予以罢免。

(五)民办非企业单位的资产管理和使用的原则。民办非企业单位的资产是指民办非企业单位设立时由设立单位或个人投入的全部资产以及以后活动中接受的捐赠、资助和合法经营的收入,包括货币和实物两种形式。资产管理的状况直接关系到民办非企业单位能否健康发展,因此,应加强对民办非企业单位资产的管理。资产管理必须执行国有家关法律、法规和政策,建立健全内部财务管理制度。在资产的管理和使用上,应注意:资产来源必须合法;资产使用必须符合章程所规定的宗旨和业务范围,用于正常业务活动的开展,任何单位和个人都不得侵占、私分或者挪用;必须接受财政部门的监督和自身民主监督;民办非企业单位资产如接受资助或捐赠的,必须根据与资助人或捐赠人所约定的期限、方式和合法用途使用。

(六)章程的修改程序。章程修改程序是指民办非企业单位设立后修改章程时的规则。民办非企业单位章程是其自我管理、自我规范的重要文件,是依照一定的程序制定并经登记管理机关核准的。民办非企业单位章程规定的内容如发生变化需修改时,也必须依照一定的程序来进行,而不是可以随意更改的。按照章程规定的修改程序修改后的民办非企业单位章程,才能够获得登记管理机关的核准。

(七)终止程序和终止后资产的处理。民办非企业单位的终止与民办非企业单位设立一样也是要按照一定的程序进行,它要求在业务主管单位指导下对民办非企业单位的资产等内容进行清理,在对资产及有关善后问题进行妥善处理后按一定的程序报批。

(八)需要由章程规定的其他事项。这是指民办非企业单位认为需要规定的其他事项。这一规定属于任意性的规定,民办非企业单位可以根据本单位的实际情况,约定并记载认为必要的事项。

第十一条 登记管理机关应当自收到成立登记申请的全部有效文件之日起60日内作出准予登记或者不予登记的决定。

有下列情形之一的,登记管理机关不予登记,并向申请人说明理由:

(一)有根据证明申请登记的民办非企业单位的宗旨、业务范围不符合本条例第四条规定的;

(二)在申请成立时弄虚作假的;

(三)在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的民办非企业单位,没有必要成立的;

(四)拟任负责人正在或者曾经受到剥夺政治权利的刑事处罚,或者不具有完全民事行为能力的;

(五)有法律、行政法规禁止的其他情形的。

【释义】本条是对登记管理机关受理期限及对不予登记的情形的规定。

规定成立登记申请的审核期限,是为了督促登记管理机关及时对民办非企业单位的成立登记申请进行审核。防止在审核工作中出现办事拖拉、效率低下的现象,更好地发挥登记制度的作用。根据本条规定,登记管理机关应当自收到成立登记申请的全部有效文件之日起60日内,必须对成立登记申请分别作出准予登记或不予登记的处理决定。

登记管理机关应当对成立登记的申请进行全面审核。对于符合成立登记条件的,应依法予以登记。对有以下五种情形之一的,登记管理机关就应作出不予登记的决定。

(一)有根据证明申请登记的民办非企业单位的宗旨、业务范围不符合本条例第四条规定的。申请登记成立的民办非企业单位,其确定的宗旨和业务范围如果是违反国家宪法、法律、法规和现行政策的,或是否定宪法规定的基本原则,或是危害到国家的统一、安全和民族团结的,或是成立后会损害国家利益、社会公众利益以及其他社会组织和公民的合法权益的.或是违背社会道德风尚的,只要有上述几种情况的一种,均不能予以登记。

(二)在申请成立时弄虚作假的。在申请成立民办非企业单位过程中,如果申请者弄虚作假,登记管理机关就有权作出不予登记的处理决定。即使是申请者弄虚作假骗取登记的,登记管理机关也要作出撤销登记的决定。

(三)在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的民办非企业单位,没有必要成立的。民办非企业单位在申请成立登记过程中并不是具备了所有文件就能获得批准登记的。如果该民办非企业单位在申请成立登记时已经有了较多与之业务范围相同或者相似的民办非企业单位,登记管理机关根据合理布局、总量控制的原则认为没有必要再成立相类似的民办非企业单位的,可以作出不予登记的决定。

(四)拟任负责人正在或者曾经受到剥夺政治权利的刑事处罚,或者不具有完全民事行为能力的。负责人是该单位的组织者,兼有组织、管理该民办非企业单位依法开展活动的职责,并要对民办非企业单位的行为承担相应的法律责任。正在或者曾经受到剥夺政治权利的刑事处罚的人,人身自由或政治权利受到不同程度的限制,难以履行负责人的职责和义务,因此不能充当民办非企业单位的负责人。

根据我国民法通则规定,不满十周岁的未成年人和不能辨认自己行为的精神病人是无民事行为能力的人;十周岁以上未满十六周岁的未成年人和不能完全辨认自己行为的精神病人是限制民事行为能力的人。无民事行为能力的人和限制民事行为能力的人都是属于不具有完全民事行为能力的人,无法完全履行相应的职责和承担相应的法律责任,不能担任民办非企业单位的负责人。申请成立登记的民办非企业单位,如果拟任负责人不具有完全民事行为能力的,登记管理机关有权作出不予登记的决定。

(五)有法律、行政法规禁止的其他情形的。如果在申请成立登记民办非企业单位过程中,登记管理机关发现有其他的法律或者法规禁止的其他情形的,登记管理机关亦可作出不予登记的决定。

第十二条 准予登记的民办非企业单位,由登记管理机关登记民办非企业单位的名称、住所、宗旨和业务范围、法定代表人或者负责人、开办资金、业务主管单位,并根据其依法承担民事责任的不同方式,分别发给《民办非企业单位(法人)登记证书》、《民办非企业单位(合伙)登记证书》、《民办非企业单位(个体)登记证书》。

依照法律、其他行政法规规定,经有关主管部门依法审核或者登记,已经取得相应的执业许可证书的民办非企业单位,登记管理机关应当简化登记手续,凭有关主管部门出具的执业许可证明文件,发给相应的民办非企业单位登记证书。

【释义】本条是对登记管理机关登记的事项、发证种类以及简化登记手续的规定。

登记管理机关对成立登记民办非企业单位的申请进行审核后,对符合条件的准予登记,登记的内容包括民办非企业单位的名称、住所、宗旨和业务范围、法定代表人或者负责人,开办资金、业务主管单位,这些内容应在登记管理机关颁发的民办非企业单位证书上载明。登记管理机关在颁发证书时要根据民办非企业单位所具备的条件和承担的民事责任的能力的不同,分别发给相应的民办非企业单位证书。对具有民事权利能力和民事行为能力,依法独立享有民事权利和承担民事责任的民办非企业单位,发给《民办非企业单位(法人)登记证书》,取得这种证书的民办非企业单位具有法人资格;对合伙承担民事责任的民办非企业单位,发给《民办非企业单位(合伙)登记证书》,这类民办非企业单位不具有法人资格。合伙负责人和其他人员的活动,由全体合伙人承担民事责任。合伙人的债务。由合伙人按照出资比例或者协议的约定,以各自的财产承担清偿责任。合伙人对合伙的债务承担连带责任。如果是个人出资兴办并担任民办非企业单位负责人的,则发给《民办非企业单位(个体)登记证书》。这类民办非企业单位也同样不具有法人资格,其债务以个人财产承担无限责任。

对由有关的主管部门依据法律或其他的行政法规批准设立或者登记,并且已经取得了相应的执业许可证书的民办非企业单位,也应当按照本条例规定到民办非企业单位登记管理机关依法履行登记手续,这是民办非企业单位归口登记管理工作的需要。但是,对于这类民办非企业单位的登记手续应当简化,即只要凭有关主管部门批准或者登记后出具的执业许可证明文件和业务主管单位同意登记的批准文件,章程草案,负责人或拟任法定代表人情况,在审核无误后由民办非企业单位登记管理机关根据其依法承担民事责任的不同方式,分别发给相应的民办非企业单位登记证书。

第十三条 民办韭企业单位不得设立分支机构。

【释义】本条是禁止民办非企业单位设立分支机构的规定。

民办非企业单位是面向社会开展服务活动的非营利性组织,其面向社会开展服务活动的特性决定了它的服务对象来自于全社会,其业务往往容易超出本级登记管理机关的管辖区域开展活动,业务主管单位和登记管理机关对之进行监督管理的难度较大。如果在民办非企业单位下面再设立分支机构,更不利于业务主管单位对其指导和监督管理。为加强对民办非企业单位的登记管理,避免管理失控,民办非企业单位作为实体性机构,如再进一步发展,申请成立新的民办非企业单位即可,故条例规定民办非企业单位不得设立分支机构。

对民办非企业单位不得设立分支机构在其他的行政法规中也有相类似的规定。国务院颁布的《社会力量办学条例》第十九条规定:“教育机构不得设立分支机构。”这也是基于管理的考虑。本条作出这样的规定在另一方面也是为了与相应法规相互衔接。

第十四条 民办非企业单位凭登记证书申请刻制印章,开立银行帐户。民办非企业单位应当将印章样式、银行帐号报登记管理机关备案。

【释义】本条是对民办非企业单位刻制印章、设立银行帐户所作的规定。

本条所规定的印章是指公章和专用章。公章是民办非企业单位开展业务活动时起证明作用的印信。加强对印章的刻制、使用、收缴、销毁的管理非常重要。

根据本条和国家有关规定,民办非企业单位只有经依法登记取得登记证书后才能申请刻制印章,具体办法是首次刻制印章由民办非企业单位持登记证书(包括一份复印件)和民办非企业单位的业务主管部位开具的介绍信以及刻制印章样式(两份)到登记管理机关申请刻制印章,由登记管理机关统一到公安部门办理准刻手续,再到公安机关指定的印章刻制单位刻制,然后在登记管理机关填写印章备案表,并将已刻印章印模备案后,领回印章开始启用。已经按规定刻制了公章再刻制其他印章可由民办非企业单位自身开介绍信到登记管理机关办理申请刻制手续即可。在条例公布实施以前经有关部门按照国家有关法律法规批准成立的民办非企业单位已经刻制过印章,且印章样式尺寸符合规定的,在取得登记证书后将原已刻制的印章报登记管理机关备案,并将已刻印章印模备案。

民办非企业单位印章样式为圆形。在民政部注册登记的民办非企业单位的印章直径为四点五厘米。在地方登记的民办非企业单位印章直径为四点二厘米。民办非企业单位的办事机构印章和财务专用章等样式、尺寸可与其公章相同,印章中央为五角星,五角星外自左而右刊民办非企业单位的名称。

办事机构和财务专用章可在五角星下方自左而右横排。

印章所刊名称,为民办非企业单位法定名称。印章所刊名称字数过多,不易刻制清晰时,可以适当采取通用的简称;民族自治地方刻民办非企业单位的印章,应当并列刊汉文和当地通用的少数民族文字;有国际交往的民办非企业单位,需要刻制英文名称的,经批准可以并列刊汉字和英文;印章印文中的汉字,使用宋体字并应用国务院公布实行的简化字。印章的质料根据需要由制发的登记管理机关确定,一般应为塑料、铜制,钢印最大不得超过四点二厘米,最小不得少于三厘米。

民办非企业单位因更名需要更换印章时应将原印章交回登记管理机关,重新申请,经批准后重新刻制。民办非企业单位办理注销登记后必须将印章全部交回登记管理机关封存。民办非企业单位被撤销,由登记管理机关收缴印章。民办非企业单位印章丢失后,经声明作废后,可按规定程序到登记管理机关重新申请刻制。

设立银行账户是民办非企业单位正常运转,开展业务活动所必须具备的条件之一。设立银行帐户也可以使与其开展业务往来的其他社会组织增加对它的信任程度。根据本条和商业银行法第四十八条之规定,民办非企业单位经登记管理机关登记后可以自主选择一家商业银行的营业场所开立一个办理日常转帐结算和现金收付的基本帐户,但不得开立两个以上(含两个)基本帐户。 任何民办非企业单位都不得将单位的资金以个人名义开立账户存储。加强民办非企业单位银行帐户的管理是维护正常结算业务和秩序的重要措施。所以民办非企业单位注册登记后需设立银行帐户的,首先要确定一个银行营业场所,然后凭登记证书,持申请书到登记管理机关申请,获准后凭登记管理机关开具的介绍信到银行设立帐户。设立帐户后要将银行帐号报登记管理机关备案。

本条例公布前,依照其他法规,经有关部门批准成立的民办非企业单位,已在银行开立的帐户,在本条例公布后取得登记管理机关登记证书后报登记管理机关备案。对于不符合规定设立的银行帐户限期撤销。

第十五条 民办非企业单位的登记事项需要变更的,应当自业务主管单位审查同意之日起30日内,向登记管理机关申请变更登记。

民办非企业单位修改章程,应当自业务主管单位审查同意之日起30日内,报登记管理机关核准。

【释义】本条是关于民办非企业单位变更登记及修改章程需要核准的规定。

本条第1款是关于变更登记的规定。变更登记是指已准予登记的民办非企业单位由于内部或外部的各种原因。原登记事项发生变化时应履行的法律程序。变更登记制度是登记管理体制中重要组成部分,原登记事项需要发生变化的民办非企业单位必须依照法定的时限和程序到原登记管理机关申请办理有关变更登记手续,其变更事项方能实现。民办非企业单位变更登记的内容包括:名称的变更;住所的变更;宗旨和业务范围的变更;法定代表人或负责人的变更;开办资金的增减;业务主管单位的变更。民办非企业单位因分立、合并而出现登记事项发生变更时也应办理变更登记。

民办非企业单位登记事项需要发生变更,应首先报请业务主管单位审查,在业务主管单位审查同意之日起30日内,向原登记管理机关申请变更登记。

民办非企业单位变更登记时,应提交下列文件、证件:

(1)法定代表人或负责人签署的变更登记申请书。

申请书中应载明:变更的理由并附决定变更时依照章程履行程序的原始纪要;

(2)业务主管单位审查同意的文件;

(3)登记管理机关认为有必要的其他有关文件、证件。

住所、法定代表人或负责人、开办资金、业务主管单位发生变更,还须分别提交下列材料、证件:

住所变更:变更后新住所的产权证明。

法定代表人变更:变更后法定代表人的身份证明。

开办资金变更:金融机构出具的验资报告。

业务主管单位:原业务主管单位不再承担业务主管的文件。

登记管理机关应在申请变更登记的单位提交的有关文件、证件完全齐备后,作出准予变更登记或者不予变更登记的决定。对核准变更登记的,应根据变更后的内容颁发新的登记证书,并予以公告。对不按照规定办理变更登记的,要依照条例作出处罚。

本条第2款是关于修改章程必须经核准的规定。登记时经核准的章程,是民办非企业单位依法制定的关于内部管理和业务活动的基本准则,如因各种原因需要修改时,必须按照法定程序进行。

修改章程必须首先报业务主管单位审查,在业务主管单位审查同意之日起30日内到原登记管理机关核准。

办理申请核准修改章程需提交的文件:

(1)法定代表人或负责人签署的修改章程的申请书;

申请书后需附:该单位决定修改章程所履行程序的原始纪要:

(2)章程修改说明和修改后的章程草案;

(3)业务主管单位审查同意的文件;

(4)其他有关的文件和材料。

登记管理机关应在收到申请核准修改章程的全部有效文件、材料后,作出核准或不予核准的决定。

第十六条 民办非企业单位自行解散的,分立、合并的,或者由于其他原因需要注销登记的,应当向登记管理机关办理注销登记。

民办非企业单位在办理注销登记前,应当在业务主管单位和其他有关机关的指导下,成立清算组织,完成清算工作。清算期间,民办非企业单位不得开展清算以外的活动。

【释义】本条是关于民办非企业单位注销登记的有关规定。第l款规定了民办非企业单位应注销登记的原因,第2款规定了民办非企业单位办理注销登记时有关清算的规定。

民办非企业单位有下列情形之一的,应当向登记管理机关申请注销登记:

(一)民办非企业单位章程规定的解散事由出现。

(二)民办非企业单位不再具备《条例》第八条所规定的条件而无法存续的。

(三)民办非企业单位的宗旨发生根本性改变的。

民办非企业单位的宗旨是其成立的目的。民办非企业单位宗旨的改变是最根本的改变,它意味着该民办非企业单位存在的目的,开展活动的业务范围和从业人员等均要发生改变,也就相当于该民办非企业单位的终止。因此。改变宗旨的民办非企业单位应办理注销登记手续。

(四)民办非企业单位分立。作为分立母体的民办非企业单位因分立而解散的,应办理注销登记。

(五)民办非企业单位合并。作为合并源体的民办非企业单位因合并而解散的,应办理注销登记。

(六)民办非企业单位由于登记事项变更,造成与原登记管理机关管辖范围不一致的,应在原登记管理机关办理注销登记后,依照《条例》的有关规定,到相应的登记管理机关办理成立登记。

(七)民办非企业单位的原业务主管单位不再担当其业务主管单位,且民办非企业单位找寻不到新的业务主管单位时,应向登记管理机关办理注销登记。

民办非企业单位的清算是指民办非企业单位解散后。为了终结民办非企业单位现存的各种法律关系,了结债务,而对民办非企业单位资产、债权债务关系等进行清理、处分的行为。清算是一个民办非企业单位注销登记时必须履行的程序。

清算工作包括:

(一)确定清算人,组成清算组。民办非企业单位注销登记前,应于一定期限内由业务主管单位和其他有关机关指导,确定清算人,组成清算组织。清算组是指在民办非企业单位决定解散后从事清算事务,处理民办非企业单位财产和债务的事务执行人。清算人产生及清算组组成后,即应负担起清算职责,进行清算活动。清算组织的主要职责:清理民办非企业单位财产,编制有关清算的会计报表和财产清单;通知或公告债权人;处理与清算有关的民办非企业单位未结业务;清理债权债务;处理民办非企业单位清偿债务后的剩余财产;代表民办非企业单位参与民事诉讼活动。

(二)组织清算。清算组织成立后,应开展以下工作:通知债权人在限定期限内申报其债权;将民办非企业单位的全部资产作价现金,并按照国家规定的清偿顺序偿还债务;清偿后,对剩余财产进行处理,其支付清算费用和清偿债务后的剩余财产不得分配,而必须在业务主管单位和有关部门的指导下,用于发展同类型的民办非企业单位,不得挪作他用。

(三)提出清算报告。清算结束后,清算组织应提出清算报告并造具清算期内的收支报表和各种财务帐册。各财务数据须经注册会计师验证、签字。

(四)加强对清算期间的资产管理,防止资产的损失和流失,未经有关部门批准,民办非企业单位不得擅自处置单位的资产。

清算期间,民办非企业单位不得开展清算以外的活动,是指在此时,民办非企业单位的活动仅限于清算范围内,其他一切业务活动都不得开展,民办非企业单位及其所属部门的原有法律地位要由清算人所取代。这样可避免该民办非企业单位继续活动或盗用民办非企业单位名义活动而可能造成的消极后果。

第十七条 民办非企业单位法定代表人或者负责人应当自完成清算之日起l5日内,向登记管理机关办理注销登记。办理注销登记,须提交注销登记申请书、业务主管单位的审查文件和清算报告。

登记管理机关准予注销登记的,发给注销证明文件,收缴登记证书、印章和财务凭证。

【释义】本条是关于民办非企业单位注销登记的具体程序规定。

注销登记是指民办非企业单位终止时应履行的法律程序。民办非企业单位终止,即指民办非企业单位不再存在。注销登记与成立登记是相对应的。依照《民办非企业单位登记管理暂行条例》,申请成立民办非企业单位,应按法定程序办理登记。同样,民办非企业单位终止也应按法律程序办理登记。民办非企业单位终止时的注销登记是很重要的,它是民办非企业单位登记管理制度的重要环节,是民办非企业单位善始善终所必须遵守的重要规则。

民办非企业单位在完成清算后,其法定代表人或者负责人应当自清算完成之日起15日内,向原登记管理机关办理注销登记。

申请民办非企业单位注销登记,应当向登记管理机关提交下列材料:

(1)民办非企业单位法定代表入或者负责人签署的《民办非企业单位注销登记申请书》,并附决定注销登记时依照章程履行程序的原始纪要;

(2)业务主管单位出具的同意其注销登记的审查文件;

(3)清算报告书;

(4)《民办非企业单位(法人)登记证书》(正、副本)或《民办非企业单位(合伙)登记证书》(正、副本)或《民办非企业单位(个体)登记证书》(正、副本);

(5)民办非企业单位的全部印章;

(6)民办非企业单位的财务凭证;

(7)登记管理机关要求提交的其他文件。

登记管理机关认为民办非企业单位提交的注销登记材料齐全、有效后,经核准,准予民办非企业单位注销登记的。发给其注销证明的文件。注销登记文件一式三份,业务主管单位一份、民办非企业单位一份、登记管理机关留存一份。同时,登记管理机关应收缴民办非企业单位登记证书、全部印章和财务凭证。

第十八条 民办非企业单位成立、注销以及变更名称、住所、法定代表人或负责人,由登记管理机关予以公告。

【释义】本条是对民办非企业单位登记公告情况所做的规定。

公告是国家机关向公众公布重大事项的一种行政行为,发布民办非企业单位登记公告是登记管理机关依法向社会公众发出的具有法律效力的通告,是民办非企业单位登记的重要程序之一,也是维护民办非企业单位的合法权益和正常社会秩序的一项重要措施。由于民办非企业单位是公益性社会组织,其活动都直接、间接在社会上产生影响,所以通过公告可以提高民办非企业单位在社会上的知名度,有利于民办非企业单位更好地在社会上开展活动。同时,从加强对民办非企业单位管理的角度上看,把民办非企业单位的重要情况公布于众,便于社会组织及公众与之联系并进行监督。

民办非企业单位登记公告必须由登记管理机关通过公开在社会上发行的报刊发布。未经登记管理机关批准,其他单位不得发布民办非企业单位登记公告。

民办非企业单位登记公告分为成立登记公告、注销登记公告和变更登记公告。

成立登记公告的内容包括名称、住所、法定代表人或负责人、类别、注册资金、业务范围和登记时间、登记证号。

注销登记公告的内容包括名称、住所、法定代表人或负责人、登记证号、注销时间和原因等。

变更登记公告内容包括名称、住所、法定代表人或负责人变更事项等。

本条所列负责人是指民办非企业单位(个体或合伙)的负责人。

第四章 监督管理

监督管理是指登记管理机关和业务主管单位对民办非企业单位活动进行的监察和督导的行政行为。本章是本条例中一项重要内容,它明确了登记管理机关和业务主管单位的监督管理职责,特别对民办非企业单位的资产来源、财务活动作出了规定,同时对年度检查的程序、内容也提出了明确要求。加强对民办非企业单位的监督管理,目的是确保其依照法律、法规和章程健康地开展活动,在社会生活中充分发挥其应有作用。认真履行本章备条款的要求,对加强民办非企业单位的管理工作,有着重要的意义。

第十九条 登记管理机关履行下列监督管理职责:

(一)负责民办非企业单位的成立、变更、注销登记;

(二)对民办非企业单位实施年度检查;

(三)对民办非企业单位违反本条例的问题进行监督检查,对民办非企业单位违反本条例的行为给予行政处罚。

【释义】本条是对登记管理机关监督管理职责的规定。

我国对民办非企业单位实行统一归口登记的原则。依法对民办非企业单位成立、变更、注销进行登记,是本条例赋予登记管理机关的重要职责。国家以法规的形式确定登记管理机关对民办非企业单位的成立、变更、注销行使登记的权力,目的是对民办非企业单位实行统一归口登记,确保国家对社会组织的有序管理。登记管理机关也就是各级民政部门负责民办非企业单位的成立、变更、注销登记的工作职责的具体内容是:受理经业务主管单位审查同意的民办非企业单位的成立、变更、注销登记事项。并依据本条例确定的原则和规定的条件、程序进行审核,对符合条件的成立、变更和注销事项以法定的形式予以确认,对不符合条件的依法否定。

对民办非企业单位进行年度检查,是加强民办非企业单位管理,促进民办非企业单位自身建设和发挥其应有作用的重要环节。登记管理机关依法每年对民办非企业单位进行年度审核,及时了解、掌握民办非企业单位活动情况及存在的主要问题,以确认民办非企业单位是否具有继续开展活动的资格。特别是一些带有普遍性的问题,依据现有法律法规,进行分析比较,从而不断总结经验,摸索出一套更为科学的民办非企业单位管理方法,进一步完善有关民办非企业单位的法规制度。对不予通过年检的民办非企业单位,要提出明确的处理意见。

监督民办非企业单位遵守有关国家法律法规,贯彻落实党和国家各项方针政策是登记管理机关的一项重要职责。登记管理机关依法对民办非企业单位进行监督管理。对发现民办非企业单位有违反本条例及法律、法规的问题,登记管理机关应区别不同情况依法查处,并监督其改正。对于未经登记擅自以民办非企业单位名义进行活动且不听劝阻的,或者被撤销登记的民办非企业单位继续以民办非企业单位单位名义进行活动的,登记管理机关应予命令其解散。构成犯罪的,要移交司法机关处理。

以上规定的登记管理机关的职责并不是其全部职责,依据国务院《民政部职能配置、内设机构和人员编制的规定》,国务院民政部门还负责拟定民办非企业单位管理的方针、政策、规章并监督实施。

第二十条 业务主管单位履行下列监督管理职责:

(一)负责民办非企业单位成立、变更、注销登记前的审查;

(二)监督、指导民办非企业单位遵守宪法、法律、法规和国家政策,按照章程开展活动;

(三)负责民办非企业单位年度检查的初审;

(四)协助登记管理机关和其他有关部门查处民办非企业单位的违法行为;

(五)会同有关机关指导民办非企业单位的清算事宜。

业务主管单位履行前款规定的职责,不得向民办非企业单位收取费用。

【释义】本条是对业务主管单位监督管理职责的规定。

我国对民办非企业单位实行业务主管单位和登记管理机关双重负责的管理体制。在双重管理体制中,业务主管单位和登记管理机关分工不同,各有侧重。根据职责分工,业务主管单位负责民办非企业单位成立、变更、注销前的审查,这种审查是登记管理机关进行登记的前置程序。业务主管单位具有掌握本行业和业务领域的法规、政策,行业发展状况和特定的行业规范和标准等不可替代的权威性,因此,在登记管理机关对民办非企业单位的成立、变更、注销等事项进行登记前,由业务主管单位进行前期审查,有利于保证民办非企业单位的质量和合理布局,有利于登记管理机关的登记行为的准确性,便于对民办非企业单位的管理。

业务主管单位对民办非企业单位的监督管理职责不仅仅是发挥职能优势进行业务指导和管理,同时还要监督、指导民办非企业单位遵守宪法、法律、法规和国家政策,按照其章程开展活动。业务主管单位要依法规范民办非企业单位的业务活动,使其有利于社会主义物质文明建设和精神文明建设。适应社会主义市场经济的需要。要对民办非企业单位进行细致、严格的管理和指导,督导民办非企业单位在日常业务活动中遵守宪法、法律、法规和国家政策,履行章程规定的宗旨、任务。要及时制止和纠正民办非企业单位的违法违纪行为。

年度检查是对民办非企业单位进行管理的有效措施,也是管理机关的一项重要职责。按照职责分工,业务主管单位负责民办非企业单位年度检查的初审。民办非企业单位每年初应向其业务主管单位报送上一年度的工作报告和《民办非企业单位年度检查报告书》。业务主管单位根据本条例规定的年度检查内容,结合其掌握的对民办非企业单位日常管理的实际情况,进行初审并提出初审意见。业务主管单位的初审意见将作为登记管理机关对民办非企业单位作出年度检查结论的重要依据。

协助登记管理机关和其他有关部门查处民办非企业单位的违法行为,是业务主管单位的重要职责。民办非企业单位在开展活动中如有违反本条例的问题,由登记管理机关依法予以处罚;民办非企业单位的活动违反其他法律、法规的,由其他有关部门依法查处。这里所说“其他有关部门”是指公安、国家安全、工商、物价、财政、税务等部门。如民办非企业单位存在违法行为,各有关部门行使各自的职能,依法对民办非企业单位进行监督检查。业务主管单位有必要协助登记管理机关和上述有关部门,检查、调查和证明违法行为的存在,并在职权范围内对违法行为人给予行政或纪律处分。

对需要注销登记的民办非企业单位进行清算,是依照法定的程序终结民办非企业单位现存的各种法律关系,清理债权、债务,提出剩余财产的处理办法。清算是民办非企业单位终结时必经的法定程序。做好清算工作,成立清算组织,完成清算工作,均应在业务主管单位的指导下进行。因此,会同有关机关指导清算事宜,是业务主管单位的重要职责。这里所说的“有关机关”是指财政、审计等部门。

本条例之所以规定业务主管单位履行职责不得向民办非企业单位收取费用,主要考虑到:一是当前行政性收费过多过滥,形成行政机关自收自支缺少监督和制约,不符合市场经济体制改革的需要,不利于廉政建设,必须严格控制收费。二是有利于减轻民办非企业单位的负担。

第二十一条 民办非企业单位的资产来源必须合法,任何单位和个人不得侵占、私分或者挪用民办非企业单位的资产。

民办非企业单位开展章程规定的活动,按照国家有关规定取得的合法收入,必须用于章程规定的业务活动。

民办非企业单位接受捐赠、资助,必须符合章程规定的宗旨和业务范围,必须根据与捐赠人、资助人约定的期限、方式和合法用途使用。民办非企业单位应当向业务主管单位报告接受、使用捐赠、资助的有关情况,并应当将有关情况以适当方式向社会公布。

【释义】本条是对民办非企业单位资产的来源、收入的取得与运用以及接受、使用捐赠、资助的有关情况的规定。

关于民办非企业单位的资产来源合法性问题。民办非企业单位的资产是指良办非企业单位占有或者使用的能以货币计量的经济资源。包括各种财产、债权和其他权利。民办非企业单位的资产来源主要是通过举办者筹集的资金、有偿服务收入、接受资助和捐赠及其他合法收入形成。在上述多种资产来源形式中,来自于国家的资助其合法性是不容置疑的。有些资产来源的合法性则要引起注意,民办非企业单位依照其章程规定的宗旨、业务范围通过开展业务活动取得的有偿服务收入,必须符合国家有关规定。民办非企业单位不得随意接收捐赠和资助.应在章程规定的宗旨和业务范围内接受捐赠、资助,并进一步凭借有关单位的审查与监督来保障其合法性。资产来源属于国家资助或者社会捐赠、资助的应当接受审计机关的监督,接收涉外捐赠、资助,必须报业务主管单位审批,并接受业务主管单位、登记管理机关的监督。

民办非企业单位作为独立的产权实体,对举办和运作中依法取得和形成的资产享有占有权、使用权,并根据有关规定合理使用与处置资产。民办非企业单位是从事非营利性社会服务活动的社会组织,取得的合法收入受到国家的法律保护,任何单位和个人不得侵占、私分或者挪用民办非企业单位的资产。这里所说的“侵占”,是指民办非企业单位的资产被其他单位和个人占有的行为。

这里所说的“私分”是指民办非企业单位将属于本单位的资产私分给个人的行为。这里所说的“挪用 ',是指民办非企业单位的工作人员利用职务之便,挪用本单位的资金归个人使用或借贷给他人,进行营利活动或者进行非法活动的行为。

民办非企业单位是从事非营利性社会服务活动的社会组织,是推动社会公益事业发展的重要力量,民办非企业单位其性质决定,一方面要依照章程的规定积极开展业务活动并取得合法收入,另一方面,其合法收入,必须用于章程规定的业务活动。这是民办非企业单位的非营利的社会服务组织的性质决定的,是其健康发展的必然要求。只有这样,民办非企业单位才能处于良性循环,不断增强发展后劲,发挥出应有的作用,从而促进社会主义物质文明和精神文明建设。

民办非企业单位接受、使用的捐赠和资助是社会财力、物力的一种再分配形式,表达了捐赠人和资助人发展某项社会公益事业愿望和要求。由于民办非企业单位存在着宗旨和业务范围的不同,捐赠人和资助人存在着捐赠和资助意愿的不同,因此民办非企业单位按照宗旨、业务范围分门别类接收捐赠、资助十分必要,只有这样,才有利于发挥、调动社会资源从事公益事业的积极性,有利于提高社会资源的使用效率。民办非企业单位在使用捐赠和资助过程中,要严格执行国家财务制度和财经纪律,加强管理,以不断提高资金的使用效益。民办非企业单位有责任根据捐赠人或资助人的要求报告捐赠或资助的使用情况。如与捐赠人、资助人约定了财物的使用期限、方式和合法用途,应严格按照约定执行,专款专用,不得相互挤占、挪用。民办非企业单位接受捐赠、资助的有关情况,应当及时向业务主管单位报告,接受业务主管单位的监督,并应当将有关情况以适当方式向社会公布。

第二十二条 民办非企业单位必须执行国家规定的财务管理制度,接受财政部门的监督;资产来源属于国家资助或者社会捐赠、资助的,还应当接受审计机关的监督。

民办非企业单位变更法定代表人或者负责人,登记管理机关、业务主管单位应当组织对其进行财务审计。

【释义】本条是对民办非企业单位财务管理应遵守的制度,接受有关部门监督等问题的规定。

民办非企业单位的资产来源于举办人筹措或者国家资助及社会捐赠与资助的资产,如果在管理和使用中出现问题,将直接影响民办非企业单位社会服务活动的顺利开展,也将影响到社会资源的有效合理使用。因此民办非企业单位必须严格执行国家规定的财务管理制度。执行国家规定的财务管理制度,对加强民办非企业单位的财务管理,规范财务行为,保证其健康发展均具有十分重要的意义。民办非企业单位的财务管理首先应严格执行《中华人民共和国会计法》等国家有关法律、法规和财务规章制度;其次鉴于国家尚未制定有关民办非企业单位的财务管理制度,目前民办非企业单位应参照执行《事业单位财务规则》和《事业单位会计准则》。民办非企业单位的财务活动必须接受财政部门的监督,在这里财政部门的监督是指财政部门对民办非企业单位在执行财政制度、财经纪律等方面所进行的一种特定范围的部门专业监督。

审计机关的监督可以督促民办非企业单位严格执行国家规定的财务管理制度,确保捐赠、资助的资金按照规定或约定用途使用。不被侵占、挪用、私分。审计机关的监督,还可以起到公证和评价的作用,确定被审计的民办非企业单位在对捐赠、资助资金的接受、使用方面有关情况的报告是否符合实际,评价资产的使用效益。因此,审计监督对于资助、捐赠财物的正确使用,提高使用效益,加强财务管理,促进社会公益事业发展有重要的意义。

民办非企业单位在接受财政部门的监督和审计机关的监督的同时,应当接受社会审计监督。为了确保民办非企业单位资金的正确使用,资产不被侵占、私分、挪用,在变更法定代表人或负责人时,登记管理机关、业务主管单位组织社会审计机构对其进行财务审计是十分必要的。社会审计机构对民办非企业单位进行财务审计,有利于明确责任,做好法定代表人或负责人的交接工作,督促下一任法定代表人或负责人严格遵守国家有关财务管理制度。

第二十三条 民办非企业单位应当于每年3月31日前向业务主管单位报送上一年度的工作报告,经业务主管单位初审同意后,于5月31日前报送登记管理机关,接受年度检查。工作报告内容包括:本民办非企业单位遵守法律法规和国家政策的情况、依照本条例履行登记手续的情况、按照章程开展活动的情况、人员和机构变动的情况以及财务管理的情况。

对于依照本条例第十二条第2款的规定发给登记证书的民办非企业单位,登记管理机关对其应当简化年度检查的内容。

【释义】本条是对民办非企业单位实行年度检查的规定。

民办非企业单位年度检查,是指业务主管单位与登记管理机关对已登记的民办非企业单位开展业务活动情况和执行法律法规政策的情况,按照法定的内容和程序,进行监督检查,以确认民办非企业单位是否具有继续开展活动的资格的行政执法行为。

民办非企业单位经业务主管单位审查同意,登记管理机关核准登记,即取得合法地位,但这仅是其致力于某项事业的开始,它还需要规范自我行为,不断完善和发展。年度检查是对民办非企业单位实施监督管理的重要环节,是促进民办非企业单位健康发展的重要手段,同时也是不断提高监督管理水平的有效途径。我国工商登记、社团登记的实践证明,年度检查是登记管理体制中的重要制度。各类民办非企业单位必须按照法定的时限和法定的程序主动接受年度检查。与其登记管理机关和业务主管单位不在同一地的民办非企业单位,应主动接受住所地受委托管理其的登记管理机关和业务主管单位的年度检查。

依照本条例第十二条第2款取得登记证书的民办非企业单位也必须按照法定的时间、程序接受年度检查。但登记管理机关应结合有关法律法规的规定,经与各业务主管单位协商后,简化年检内容。

对民办非企业单位进行年度检查,内容主要包括:

1.遵守法律、法规和国家政策的情况。民办非企业单位必须在宪法、法律法规和国家政策的范围内开展活动。年度检查要首先着重就民办非企业单位遵纪守法方面进行检查,掌握其有无违法乱纪行为。

2.依照本条例履行登记手续的情况。依法准予登记的民办非企业单位,其登记事项:名称、住所、宗旨和业务范围、法定代表人或者负责人、开办资金、业务主管单位是否严格履行登记手续,且上述事项发生变更后,是否申请并办理变更登记,是年度检查的重要内容。

3.按照章程开展活动的情况。经登记管理机关核准的章程,是民办非企业单位开展活动的准绳。年度检查时,应依照其章程检查其活动有无超越、违背章程的行为。

4.人员和机构变动的情况。民办非企业单位从业人员和其内设机构发生变化,应及时到登记管理机关备案,年度检查要认真核对变化和备案情况。

5.财务管理情况。主要是检查民办非企业单位是否遵守国家规定的有关财务制度,内部财务管理制度是否健全,收入支出是否合理合法、是否用于章程规定的业务范围。可结合对其年度资产平衡表和资产负债表的审查,并结合财务审计综合检查民办非企业单位财务活动。

年度检查的程序:

1.各类民办非企业单位必须于每年2月底前到登记管理机关领取《年度检查报告书》一式三份,并按照要求如实填写。

2.民办非企业单位须于3月31日前,将由法定代表人或者负责人签署的《年度检查报告书》和其他登记管理机关要求的材料,一并送交其业务主管单位初审。

3.每年5月31日前,民办非企业单位将由业务主管单位初审同意的年检报告书连同民办非企业单位登记证书(副本)和其他登记管理机关要求的材料,送交登记管理机关接受检查。

4.经检查核实,对年检合格的,登记管理机关在登记证书(副本)上加盖年检合格戳记,不合格的由登记管理机关告知,或限期整改,或作出处罚。年检结束后,年检报告书一份交还民办非企业单位,一份送业务主管单位,一份由登记管理机关留存。

民办非企业单位接受年检时,应提交的材料:

(1)《民办非企业单位年度检查报告书》;

(2)《登记证书》副本;

(3)年度资产平衡表和资产负债表;

(4)其他需报送的有关材料。

民办非企业单位符合下列情形的,确定为年检合格:

(1)遵守法律法规和国家政策;

(2)按照章程开展活动;

(3)及时办理变更登记及其他手续;

(4)在规定时间内接受年检。

民办非企业单位有下列情形,为年检不合格:

(1)有违法违纪行为,且造成一定社会影响的;

(2)违反章程开展活动的;

(3)设立分支机构的;

(4)从事营利性经营活动,违反规定收费、集资的;

(5)违反财务规定,内部财务管理混乱的;

(6)未及时办理变更登记或其他手续的;

(7)未按规定的时限接受年检的;

(8)违反其他有关规定的。

第五章 罚 则

本章对民办非企业单位违反本条例以及其他法律、法规所应承担的法律责任作了规定。根据《行政处罚法》,本章设定了警告、限期停止活动、撤销登记、没收违法经营额或者违法所得以及罚款等五种行政处罚措施。同时,本章还规定了登记管理机关、业务主管单位的工作人员有渎职行为时所应承担的法律责任。

第二十四条 民办非企业单位在申请登记时弄虚作假,骗取登记的,或者业务主管单位撤销批准的,由登记管理机关予以撤销登记。

【释义】本条是关于民办非企业单位骗取登记,或者业务主管单位撤销批准,登记管理机关对民办非企业单位如何处罚的规定。

民办非企业单位作为独立的民事主体,其主体资格是根据法律规定的程序取得的,本条例在总则中明确规定,成立民办非企业单位,应当经其业务主管单位审查同意,并依照本条例的规定登记,可见民办非企业单位只有经过登记才取得民事主体资格。民办非企业单位申请登记时,首先应当具备本条例第八条规定的条件,即(1)经业务主管单位审查同意;(2)有规范的名称、必要的组织机构;(3)有与其业务活动相适应的从业人员;(4)有与其业务活动相适应的合法财产;(5)有必要的场所。民办非企业单位的名称应当符合国务院民政部门的规定,不得冠以“中国”、“全国”、“中华”等字样。民办非企业单位必须同时具备以上条件,才有资格到民政部门申请成立登记。同时,具备以上条件的民办非企业单位,其举办者必须依照本条例第九条的规定,向登记管理机关提交下列文件:登记申请书;业务主管单位的批准文件;场所使用权证明;验资报告;拟任负责人的基本情况、身份证明;章程草案。民办非企业单位在申请登记时弄虚作假,即包括民办非企业单位不具备本条例第八条规定的条件而通过伪造第九条规定的各种文件骗取登记的情形,也包括民办非企业单位虽然具备第八条规定的条件,但是其提供的文件却是虚假的情形,例如,民办非企业单位伪造场所使用权证明或者验资报告,拟任负责人曾经受到剥夺政治权利的刑事处罚等。民办非企业单位通过弄虚作假,伪造文件而骗取登记的,即使登记管理机关在登记当时未发现,事后一旦发现民办非企业单位提供的文件是虚假或者伪造的,登记管理机关可以立即撤销登记。

我国法律对于企业法人、社会团体法人在成立登记时弄虚作假、骗取登记均规定了撤销登记的处罚。如《公司法》第206条规定:“违反本法规定,办理公司登记时虚报注册资本、提交虚假证明文件或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得公司登记的,责令改正,对虚报注册资本的公司,处以虚报注册资本金额5%以上10%以下的罚款;对提交虚假证明文件或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实的公司,处以一万元以上十万元以下的处罚;情节严重的,撤销公司登记。构成犯罪的,依法追究刑事责任。”《社会团体登记管理条例》第三十二条规定:“社会团体在申请登记时弄虚作假,骗取登记的,或者自取得《社会团体法人登记证书》之日起1年内未开展活动的,由登记管理机关予以撤销登记。”对民事主体在成立阶段严格审查,在我国由计划经济向社会主义市场经济过渡时期,特别是在市场经济运行机制未完全建立的情况下是非常必要的,有利于保持社会关系的稳定,避免纠纷的发生。

申请成立民办非企业单位首先应当经过业务主管单位的审查同意,同时,业务主管单位对民办非企业单位的日常活动有监督管理的职责。因此,民办非企业单位应当在业务主管单位的监督指导下,按照章程开展活动。业务主管单位如果发现民办非企业单位从事违反法律、法规或者国家政策的活动,有权撤销对该民办非企业单位作出的批准,在这种情况下,登记管理机关应当撤销该民办非企业单位的登记。

第二十五条 民办非企业单位有下列情形之一的,由登记管理机关予以警告,责令改正,可以限期停止活动;情节严重的,予以撤销登记;构成犯罪的,依法追究刑事责任:

(一)涂改、出租、出借民办非企业单位登记证书,或者出租、出借民办非企业单位印章的;

(二)超出其章程规定的宗旨和业务范围进行活动的;

(三)拒不接受或者不按照规定接受监督检查的;

(四)不按照规定办理变更登记的;

(五)设立分支机构的;

(六)从事营利性的经营活动的;

(七)侵占、私分、挪用民办非企业单位的资产或者所接受的捐赠、资助的;

(八)违反国家有关规定收取费用、筹集资金或者接受使用捐赠、资助的。

前款规定的行为有违法经营额或者违法所得的,予以没收,可以并处违法经营额1倍以上3倍以下或者违法所得3倍以上5倍以下的罚款。

【释义】本条是关于民办非企业单位的处罚的规定。

依据本条的规定,对于民办非企业单位的处罚可以分为以下几种责任形式:

(1)警告是登记管理机关对违反本条例以及其他法律、法规,情节轻微的民办非企业单位予以的批评、警戒。

(2)责令改正是《行政处罚法》规定的“法律、行政法规规定的其他行政处罚”。

(3)限期停止活动是登记管理机关责令有违法行为的民办非企业单位在一定期限内停止活动,进行整顿,纠正违法行为,是对民办非企业单位的行为能力在规定期限内加以限制的处罚。

(4)撤销登记是登记管理机关对违反法律、法规,情节严重的民办非企业单位,终结其活动,使其民事主体资格归于消灭的一种行政处罚。

(5)没收违法经营额或者没收违法所得是对违法的民办非企业单位给予的一种财产上的处罚。民办非企业单位从事营利性的经营活动或者其他违法活动所获得的非法收入应当一律没收,但是登记管理机关没收非法财产时应当注意区分民办非企业单位的合法财产与非法财产的界限,只有非法财产才能予以没收。

(6)罚款是登记管理机关责令民办非企业单位在一定期限内交纳一定数额货币的处罚,登记管理机关应当根据民办非企业单位的违法行为的性质和情节,在本条第2款规定的范围和幅度内作出一定数额的罚款。之所以规定罚款的数额可以在违法经营额l倍以上3倍以下的幅度内确定,也可以在违法所得3倍以上5倍以下的幅度内确定,是因为在实际执法过程中由于调查取证等原因,有的时候计算违法所得比较困难,因此以违法经营额作为罚款的基数,但是如果能够确定违法所得的,也可以以违法所得作为罚款的基数。

刑法第30条规定:“公司、企业、事业单位、机关、团体实施的危害社会的行为,法律规定为单位犯罪的,应当负刑事责任。”民办非企业单位是经依法登记的社会组织。其从事危害社会的活动,构成犯罪的,也要负刑事责任。关于单位犯罪的刑事责任,刑法第31条规定:“单位犯罪的,对单位判处罚金,并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员判处刑罚。本法分则和其他法律另有规定的,依照规定。”可见,对单位犯罪的处罚原则上是“两罚制”,即对单位判处罚金,加大处罚力度,剥夺其再犯能力,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员判处刑罚。这里所说的“直接责任人员”是指在单位犯罪中起主要作用的领导人员;“其他直接责任人员”是指积极参与、实施单位犯罪的内部人员。所以,民办非企业单位的行为构成犯罪的,司法机关除了追究民办非企业单位的刑事责任,还应当追究民办非企业单位的法定代表人或者负责人个人的刑事责任。

(一)涂改、出租、出借民办非企业单位登记证书,或者出租、出借民办非企业单位印章的。

民办非企业单位登记证书和其印章是用以确定民办非企业单位身份的主要标志,是民办非企业单位公示其存在以及进行合法活动所必备。民办非企业单位如果涂改《民办非企业单位登记证书》登记的事项,比如涂改其名称、宗旨、业务范围、住所、法定代表人等,实际上是通过欺骗的手段来逃避监管,以达到其不法的目的。这是必须予以禁止的。而民办非企业单位如果将其登记证书或印章出租、出借给他人,他人就可能利用该民办非企业单位的名义进行不法活动,这就给违法甚至犯罪活动提供了可乘之机,所以要严加杜绝。民办非企业单位违反此项规定的,可以处以警告、罚款、没收违法所得直至撤销登记的处罚。

(二)超出其章程规定的宗旨和业务范围进行活动的。

民办非企业单位应当在其章程规定的宗旨和业务范围内进行活动。任何民办非企业单位都有其特定的宗旨和目的,并且民办非企业单位只能在一定的业务范围内进行活动,其宗旨和业务范围是经过业务主管单位和登记管理机关审查和认可的,因此,民办非企业单位超出章程规定的宗旨和业务范围进行活动就是违法的,这里又可以分为两种情形。一种是民办非企业单位所从事的活动虽然超出了章程规定的业务范围,但是并不违反其他的法律、法规,另一种是所从事的活动根本就是违法的,对这两种情形登记管理机关都要给予一定的处罚,如果民办非企业单位所从事的活动违反了刑法,构成犯罪的,司法机关应当依法追究其刑事责任。

(三)拒不接受或者不按照规定接受监督检查的。

对民办非企业单位依法进行监督检查,是国家赋予并经法规予以确定的登记管理机关和业务主管单位的职责,依照规定接收登记管理机关和业务主管单位的监督检查,是民办非企业单位应自觉履行的义务。登记管理机关和业务主管单位对民办非企业单位依法进行监督检查,有利于确保民办非企业单位健康发展,维护政治和社会的稳定,有利于对民办非企业单位实施有效管理,规范民办非企业单位的行为,促进其依法开展活动。登记管理机关和业务主管单位在依法行使各自的职责时,民办非企业单位必须按照规定的程序和要求接受监督检查。如果民办非企业单位拒不接受或者不按照规定接受监督检查,将妨碍登记管理机关和业务主管单位依法行政,扰乱正常的管理秩序,对此种情况,登记管理机关可视情节,按规定分别予以处罚。

(四)不按照规定办理变更登记的。

民事主体登记事项的变更将对社会公众,特别是与其发生关系的单位和个人的利益产生较大的影响。进行变更登记,一方面可以使登记管理机关及时掌握民办非企业单位的变化情况,以便管理;另一方面是使社会公众了解民办非企业单位的变化情况,有利于社会监督。民办非企业单位的登记事项需要变更的,应当按照本条例第十五条的规定进行变更登记。民办非企业单位需要修改章程的,也必须及时报经登记管理机关核准。如果民办非企业单位不按照规定办理变更登记的或未经核准擅自修改章程的,登记管理机关可视情节,按规定分别予以处罚。

(五)设立分支机构的。

本条例第十三条明确规定,民办非企业单位不得设立分支机构。不允许民办非企业单位设立分支机构,便于登记管理机关、业务主管单位对其监督管理。因此,民办非企业单位设立分支机构的,登记管理机关应当责令民办非企业单位立即撤销分支机构,有违法经营额的,还要予以没收并作出相应处罚。

(六)从事营利性的经营活动的。

本条例在总则中明确规定,民办非企业单位不得从事营利性经营活动。民办非企业单位是以社会公益为目的。而不是以营利为目的,它通过为社会提供一定的服务实现其社会公益目的,民办非企业单位的这一性质决定了它不能从事营利性的经营活动,从事营利性经营活动也必然不符合民办非企业单位的宗旨,超出了其业务范围,对此法律要加以禁止。因此,民办非企业单位从事营利性经营活动的,登记管理机关要给予处罚。违反法律的这项规定,民办非企业单位就要承担相应的法律责任。

(七)侵占、私分、挪用民办非企业单位的资产或者所接受的捐赠、资助的。

民办非企业单位作为一种社会组织,其财产受法律保护。任何单位和个人不得对其加以侵犯。具体而言,就是任何单位和个人不得侵占、私分或者挪用民办非企业单位的资产或者接受的捐赠和资助。同时,民办非企业单位的非营利性决定了,其内部的工作人员也不得利用职务之便侵占、私分或者挪用民办非企业单位的资产或其接受的捐赠、资助。民办非企业单位为社会提供服务,根据国家法律规定取得的合法收入或接受的捐赠、资助应当全部用于其事业发展,不得私分,也不得用于民办非企业单位事业以外的其他用途。其所接受的捐赠、资助,必须根据与捐赠人、资助人约定的期限、方式和合法用途使用。违反此项规定,登记管理机关应视情况作出处罚。

(八)违反国家有关规定收取费用、筹集资金或者接受使用捐赠、资助的。

民办非企业单位不得从事营利性的经营活动,并不意味着它在为社会提供服务时不能收取任何费用,不能有任何营利。但是,民办非企业单位必须按照法律、法规以及其他有关规定收取费用,例如,l997年国务院发布的《社会力量办学条例》第35条第2款规定,企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民个人利用非国家财政性教育经费,面向社会举办的学校及其他教育机构的收费项目和标准,由该教育机构提出,经审批机关提出意见,由财政部门、价格部门按照职责分工,根据该教育机构的教育、教学成本和接受资助的实际情况核定。该条例第53条还规定,教育机构超过核定的项目和标准滥收费用的,除了退还多收的费用,还要受到一定的处罚。

民办非企业单位在开展正常的业务活动时,可以通过各种渠道多方面筹集资金,发展事业。但是,民办非企业单位不得非法筹集资金,也不得将合法筹集的资金用于非法用途。民办非企业单位接受捐赠、资助也要符合国家的有关规定,其和捐赠人、资助人约定的捐赠、资助的目的应当是为了社会公益目的,捐赠、资助的使用应当符合民办非企业单位的宗旨,并且不应超出民办非企业单位的业务范围。

第二十六条 民办非企业单位的活动违反其他法律、法规的,由有关国家机关依法处理;有关国家机关认为应当撤销登记的,由登记管理机关撤销登记。

【释义】本条是关于民办非企业单位违反其他法律、法规所应受到的处罚的规定。

本条例第二十五条以列举的方式列出了八种违法行为,这八种行为中,有的行为是违反了本条例前面各章的有关规定,有的行为是违反了其他法律、法规的规定。有其中任何违法行为的,民办非企业单位都要承担一定的法律责任。

民办非企业单位作为独立的民事主体,在其章程规定的宗旨和业务范围内可以开展各种活动。民办非企业单位在从事社会活动时要形成各种法律关系,要遵守方方面面的法律,违反任何法律都要承担一定的法律责任。例如,民办非企业单位违反了国家规定的财务管理制度,财政部门根据法律的规定,可以对民办非企业单位进行处罚。民办非企业单位违反消防法的规定,未履行消防安全职责的,消防机关可以责令其限期改正;逾期不改正的,对其直接负责的主管人员和其他直接人员依法给予行政处分或者警告。民办非企业单位违反税收、物价、卫生、治安管理等方面的法律法规,有关国家机关均应当依法对民办非企业单位给予处罚。这里的“有关国家机关”应当是法律、法规授权,具有一定行政管理职能的国家机关,其对民办非企业单位作出处罚必须依照法律、法规规定的程序和权限进行。

民办非企业单位违反法律、法规,有关国家机关除了可以依照法律、法规的规定对民办非企业单位进行处罚外,如果有关国家机关认为民办非企业单位违反法律,虽然未构成犯罪,但是对社会安全、秩序已经造成一定的危害,认为该民办非企业单位不应当再存在下去,可以向登记管理机关提出撤销该民办非企业单位登记的建议,登记管理机关可以撤销该民办非企业单位。这里应当注意的是,除了登记管理机关,任何其他国家机关都无权直接撤销民办非企业单位的登记,其他国家机关只是有权根据民办非企业单位违法的情况,向登记管理机关提出撤销登记的建议,至于是撤销登记还是给予其他处罚,登记管理机关应当根据民办非企业单位违法行为的性质、情节等,决定给予民办非企业单位什么样的处罚。

应当注意的是,登记管理机关以及其他有行政处罚权的国家机关对违法的民办非企业单位给予行政处罚时,必须严格按照《行政处罚法》规定的程序进行。例如,《行政处罚法》第42条规定,行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求举行听证的权力;当事人要求听证的,行政机关应当组织听证。本条例第二十五条规定的限期停止活动、撤销登记属于行政处罚法规定的责令停产停业、吊销许可证或者执照的行政处罚,因此,登记管理机关决定给予这两项处罚或者决定给予较大数额的罚款处罚时,必须按照行政处罚法第42条的规定进行,其他国家机关依法作出行政处罚时,也应当依照行政处罚法的规定进行。如果民办非企业单位对登记管理机关以及其他国家机关作出的罚款、没收财物、撤销登记等行政处罚决定不服,可以依照《行政诉讼法》的规定向人民法院提起行政诉讼或者依照《行政复议条例》的规定向行政机关申请行政复议。

第二十七条 未经登记、擅自以民办非企业单位名义进行活动的,或者被撤销登记的民办非企业单位继续以民办非企业单位名义进行活动的,由登记管理机关予以取缔,没收非法财产;构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,依法给予治安管理处罚。

【释义】本条是关于未经登记以民办非企业单位名义进行活动,或者被撤销登记的民办非企业单位继续以民办非企业单位名义进行活动所应受到的处罚的规定。

根据我国法律规定,取得民事主体资格有两种方式,一种是不需要登记,从成立之日起即具有法人资格;另一种是根据法律、法规的规定,必须经有关机关核准登记,领取营业执照或者其他登记证件,才具有从事经营或者服务活动的资格。本条例规定,成立民办非企业单位应当进行登记,即具备条件的民办非企业单位只有经过登记才正式成立,才能从事活动。因此,未经登记,就不具有民办非企业单位的主体资格,自然不能以民办非企业单位的名义从事活动,即使是其所从事的活动是合法的,因为主体资格不具备,这种活动就是非法的,登记管理机关有权对这种非法的社会组织予以取缔。

民办非企业单位因为违反法律、法规被登记管理机关撤销登记的,其民事主体资格归于消灭,它不能再以民办非企业单位的名义从事活动,对于被撤销登记的民办非企业单位继续以民办非企业单位名义进行活动的,无论其所从事的活动的性质如何,登记管理机关对其都应当予以取缔,对其用于非法活动的财产,如交通工具、仪器设备等以及非法收入应当予以没收。如果这些非法组织从事的活动触犯了刑律,经司法机关认定已经构成犯罪的。从事非法活动的人应当承担刑事责任。这些非法组织的活动虽然不构成犯罪,但是属于《治安管理处罚条例》规定的违反治安管理行为的,公安机关应当依照《治安管理处罚条例》的规定给予治安管理处罚。

第二十八条 民办非企业单位被限期停止活动的,由登记管理机关封存其登记证书、印章和财务凭证。

民办非企业单位被撤销登记的,由登记管理机关收缴登记证书和印章。

【释义】本条是民办非企业单位受到限期停止活动或撤销登记处罚的,登记管理机关所要采取落实处罚的具体措施的规定。民办非企业单位有本条例第二十五条规定的情形的,登记管理机关根据民办非企业单位违法行为的性质、情节等,认为有必要对其进行整顿时,可以给予民办非企业单位限期停止活动的处罚。所谓限期停止活动是指民办非企业单位在登记管理机关规定的期限内停止一切业务活动,因此,受到这种处罚的民办非企业单位在规定期限内其民事行为能力受到限制,但是被责令限期停止活动的民办非企业单位的民事主体资格并未丧失,因此它不是被禁止从事任何活动,例如,被限期停止活动的民办非企业单位在规定期限内,应当根据登记管理机关的要求,进行整顿,纠正违法行为。但是它不得以民办非企业单位的名义从事任何业务活动以及其他超出登记管理机关要求以外的活动。登记管理机关在规定期限内封存民办非企业单位的登记证书、印章以及财务凭证,不是对民办非企业单位的一种处罚,封存的目的是防止民办非企业单位在这段时间内从事业务活动或者转移财物、涂改、毁损证据等,以便于登记管理机关监督民办非企业单位尽快纠正违法行为。

登记管理机关根据本条例第二十四条、第二十五条以及第二十六条的规定,对违反法律、法规,情节严重的民办非企业单位可以给予撤销登记的处罚。民办非企业单位被撤销登记的,其民事主体资格已经丧失,证明其身份的登记证书丧失效力,为了防止被撤销登记的民办非企业单位继续以民办非企业单位的名义从事活动以及失效的民办非企业单位的登记证书和印章被其他的单位和个人利用,从事违法犯罪活动,登记管理机关对被撤销的民办非企业单位的登记证书和印章应当一律收缴。

第二十九条 登记管理机关、业务主管单位的工作人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,依法给予行政处分。

【释义】本条是关于登记管理机关、业务主管单位的工作人员违反职责所应承担的法律责任的规定。

登记管理机关、业务主管单位作为法律授权行使对民办非企业单位进行登记管理以及监督、指导职能的国家机关,其工作人员在日常工作中要严格遵守本条例以及其他法律、法规的规定。切实担负起对民办非企业单位的监督、指导以及登记管理的职责。对有违法行为的民办非企业单位严格依照法律规定的权限和程序给予处罚。登记管理机关、业务主管单位的工作人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守,对应当登记的民办非企业单位不予登记,对不应登记的给予登记,或者利用职权侵犯民办非企业单位的合法权益,或者对民办非企业单位疏于管理,对其从事的违法活动不依法给予处罚,而给国家、社会以及公民个人利益造成损害,构成犯罪的,司法机关应当依照刑法关于国家工作人员渎职罪的规定,对有关的国家工作人员给予刑事处罚。《刑法》第397条规定:“国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守,致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的,处3年以下有期徒刑或者拘役;情节严重的,处3年以上7年以下有期徒刑。国家机关工作人员徇私舞弊,犯前款罪的,处5年以下有期徒刑或者拘役;情节严重的,处5年以上10年以下有期徒刑。”

玩忽职守罪主要指国家机关工作人员对工作严重不负责任,致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。玩忽职守包括两种形式:一是放弃职守,不履行自己应当履行的职责;二是在履行职责过程中,马虎草率,敷衍塞责,严重不负责任。滥用职权罪主要指国家机关工作人员超越法律、法规赋予的职权,擅自处理其无权决定、处理的事项,或者在行使职权时,以权谋私,假公济私。不正确履行职责,或者随心所欲地作出处理决定,致使公共财产、国家和人民遭受重大损失的行为。国家机关工作人员在犯玩忽职守罪或者滥用职权罪过程中又有徇私舞弊行为的是徇私舞弊罪。

登记管理机关、业务主管单位的工作人员的渎职行为尚未构成犯罪或者虽然构成犯罪但是依法不追究刑事责任的,应当给予行政处分。根据《公务员暂行条例》第33条、第34条、第35条的规定,行政处分分为:警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。处分国家公务员,必须依照法定程序,在规定的时限内作出处理决定。对国家公务员的行政处分,应当事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、手续完备。给予国家公务员行政处分,依法分别由任免机关或者行政监察机关决定;其中给予开除处分的,应当报上级机关备案。县级以下国家行政机关开除国家公务员,必须报县级人民政府批准。所以有关机关应当依照《公务员暂行条例》的规定,对负有责任的登记管理机关、业务主管单位的工作人员根据其行为的性质、情节等,给予行政处分。

第六章 附 则

在采用章节结构的法律、行政法规中,一般均设立“附则”作为该法的最后一个部分。附则一般规定法律、法规的生效日期、解释权限、制定实施细则或者实施办法的授权等问题。

本章对民办非企业单位登记证书式样的制定部门、对民办非企业单位的年检不得收费、本条例施行前成立的民办非企业单位的登记问题以及本条例的生效日期作了规定。

第三十条 民办非企业单位登记证书的式样由国务院民政部门制定。

对民办非企业单位进行年度检查不得收取费用。

【释义】本条是关于民办非企业单位登记证书的式样的制定以及对民办非企业单位年检不得收费的规定。

为了保证民办非企业单位登记证书的式样在全国范围内统一,本条规定登记证书的式样由国务院民政部门制定。国务院机构改革“三定”方案规定,国务院民政部门是主管全国社会团体以及民办非企业单位登记管理工作的部门,因此,本条明确授权国务院民政部门制定民办非企业单位登记证书的式样,地方各级登记管理机关无权自行制定民办非企业单位登记证书的式样。这样规定,一方面有利于登记管理机关加强对民办非企业单位的管理;另一方面,民办非企业单位经登记取得统一的登记证书,便于其开展各项活动。因为民办非企业单位对外从事各种活动时需要凭借其登记证书,若登记证书不统一,对方当事人无法判断民办非企业单位的身份,不利于其开展活动。

本条的第2款是对民办非企业单位进行年检不得收取费用的规定。年度检查是登记管理机关依照法律规定,对民办非企业单位进行监督检查的一项行政行为。为保证此项工作的顺利开展,国家财政应拨出专款用于此项工作。因此,在年度检查工作中,登记管理机关和业务主管单位不得向民办非企业单位收取费用。 关于登记管理机关对民办非企业单位登记的收费问题,本条例末明确规定,登记管理机关对民办非企业单位的成立、变更、注销进行登记、公告登记以及颁发《民办非企业单位登记证书》,依法履行对民办非企业单位的登记管理职责时,参照工商登记、社团登记的一贯做法,可以收取必要的费用。登记管理机关应当按照财政部、物价局发布的《关于行政性收费管理的通知》的精神制定收费标准。收取的费用只能用于登记管理工作中的印制证书、表格等必须的成本费用支出。登记管理机关不得借登记多收取费用,也不得将收费用于登记管理以外的其他用途。

第三十一条 本条例施行前已经成立的民办非企业单位,应当自本条例实施之日起l年内依照本条例有关规定申请登记。

【释义】本条是关于本条例如何适用其施行前已经成立的民办非企业单位的规定。

关于法律在时间上的效力通常有两种情形,一种是法律无溯及力,即法律不适用于它生效前已经发生的行为;一种是法律有溯及力,即法律同样适用于其生效前已经发生的行为。有的法律在时间上效力比较复杂。例如,刑法根据罪刑法定原则的要求,采取从旧兼从轻的溯及力原则。多数情况下,法律是不溯及既往的,但是,也有一些法律,根据需要应当适用于其生效前的人和事。本条规定,本条例施行前已经成立的民办非企业单位应当在1年内按照本条例的规定进行登记,并取得登记证书,可见,本条例是有一定的溯及力的。之所以这样规定,是因为本条例实施后成立的民办非企业单位只有经过登记,取得登记证书,才具有民事主体资格,才能以自己的名义从事各种活动,而本条例施行前成立的民办非企业单位若不登记,没有登记证书,和经登记取得证书的民办非企业单位同时在社会中从事活动,会造成一定的混乱,使其他单位和个人无法根据登记证书确定民办非企业单位的身份,对民办非企业单位开展活动也不利,因此,本条规定本条例施行前成立的民办非企业单位应在1年内按照本条例的规定到登记管理机关办理登记手续。应当注意的是,本条例施行前成立的民办非企业单位若不具备本条例第八条规定的条件,则不能到登记管理机关申请登记,也就是说,不能再以民办非企业单位的身份进行活动;具备条件的,则必须按照本条例第九条的规定,如实向登记管理机关提交文件,弄虚作假、骗取登记的,登记管理机关有权撤销登记。

第三十二条 本条例自发布之日起施行。

【释义】本条是关于本条例生效日期的规定。

本条例是l998年10月25日由国务院总理朱镕基签发的,所以本条例已经从1998年lO月25日起施行了。国务院部门规章和地方人民政府规章中关于民办非企业单位登记管理方面的规定必须符合本条例的规定,凡不符合规定的,应当予以修改。同时,根据本条例第三十一条的规定,本条例施行前已经成立的民办非企业单位,应当于l999年10月25日前到各级登记管理机关办理有关登记手续,超过期限不办理登记手续的,则不能以民办非企业单位的名义从事活动,不办理登记手续而又继续以民办非企业单位的名义从事活动的,登记管理机关有权依照本条例第二十七条的规定予以取缔。

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